II SA/Rz 1007/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mielcu na uchwałę Rady Gminy Mielec z dnia 16 marca 2017 r.nr XXVI/176/2017 w przedmiocie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt I. stwierdza nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części, tj. § 5 punkt 4; II. w pozostałej części skargę oddala. Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Mielcu (dalej w skrócie: "Prokurator") jest uchwała Rady Gminy Mielec (dalej w skrócie: "Rada Gminy") z dnia 16 marca 2017 r. nr XXVI/176/2017 "w sprawie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt" wydana w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: "u.s.g.") w związku z art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm.; dalej: "u.o.z."). W skardze Prokurator zarzucił: -istotne naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 11 ust. 3 w zw. z art. 11a ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 16 u.o.z. i art. 7 Konstytucji polegające na przekroczeniu przez gminę upoważnienia ustawowego, poprzez wprowadzenie zapisu w § 5 ust. 4 uchwały, iż w przypadku ustalenia właściciela odłowionego zwierzęcia, jego wydanie może się odbyć wyłącznie za zwrotem poniesionych kosztów związanych z odłowieniem, transportem, utrzymaniem oraz zapewnieniem opieki weterynaryjnej, - obrazę art. 7 i 94 Konstytucji przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wprowadzenie postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami w zapisie § 11 uchwały. Na tych podstawach oraz w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 5 ust. 4 i § 11. W uzasadnieniu zarzutów wskazał, że na podstawie art. 11 ust. 3 u.o.z. rada gminy jest uprawniona do uregulowania kwestii wyłapywania i rozstrzygania o dalszym postępowaniu ze zwierzętami bezdomnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.o.z. Tymczasem Rada Gminy w Mielcu w § 5 ust 4 uchwały dopuściła możliwość obciążania kosztami właściciela odłowionego zwierzęcia. Prokurator zauważył, ze jeżeli istniej możliwość ustalenia właściciela zwierzęcia, to nie mamy do czynienia ze zwierzęciem bezdomnym, a kompetencja do stanowienia aktu prawa miejscowego ograniczała się wyłącznie do zwierząt bezdomnych. Ponadto określając cele programu Rada Gminy wykroczyła poza zamknięty katalog zadań, które program może regulować . W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W opozycji do zarzutów wskazała, że zgodnie z art. 4 pkt 16 u.o.z. zwierzęciem bezdomnym jest zwierzę domowe lub gospodarskie, które uciekło, zabłąkało się lub zostało porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia jego właściciela lub innej osoby, pod której opieką pozostawało co czyni, w ocenie Rady Gminy, postawione zarzuty bezzasadnymi. Z kolei edukacja mieszkańców, której wprowadzenie do programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi Prokurator zarzucił, cieszyło się, co podkreśliła, uznaniem i podyktowane było często zmieniającymi się aktami prawnymi w tym zakresie. W związku z tym rozsyłano je w formie apeli lub zawiadomień- informacje w sprawie np. zmian dotyczących utrzymywania zwierząt czy prawidłowej opieki weterynaryjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, co obligowało Sąd do jej uwzględnienia. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Z uwagi na przedmiot skargi wniesionej przez Prokuratora, przypomnieć należy, że na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 tej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Innymi słowy, naruszenie prawa o charakterze nieistotnym nie może skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono § 5 ust 4 i § 11 uchwały Rady Gminy Mielec w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Mielec w 2017 r. Zaskarżona uchwała zapadła m.in. na podstawie art. 11a ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 5 i ust. 7 u.o.z.. Przepisy art. 11a ust. 1 i ust. 2 obligują radę gminy do określenia, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program opieki nad zwierzętami uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który w wyroku z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 335/14, słusznie uznał, że systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., którą odczytuje zawarte tam upoważnienie, jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. Także w wyrokach NSA wyrażono pogląd, że omawiany program jest aktem prawa miejscowego (zob.m.in. wyrok z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1667/11 oraz z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 655/14 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę argumentację i wnioski skargi, jest ona częściowo zasadna. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały były w niniejszym przypadku przepisy zawarte w art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 856 ze zm.). W ustępie 2. tego artykułu wprowadzono zmianę ustawą z dnia 15 listopada 2016r. o zmianie u.o.z. (Dz.U. z 2016r. poz. 2102) poprzez dodanie w zdaniu wstępnym tego przepisu słowa "w szczególności". Po tak dokonanej zmianie przepis ten brzmi zatem następująco: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Nie ulega wątpliwości, że w takim brzmieniu przepis ten przewiduje otwarty, przykładowy katalog zadań, jakie mają zostać określone w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Powyższe brzmienie przepisu art. 11a ust. 2 u.o.z. obowiązuje od dnia 6 stycznia 2017 roku. Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 16 marca 2017r., a zatem już w czasie gdy obowiązywał przepis art. 11a ust. 2 w nowym, przytoczonym wyżej brzmieniu. Z tego względu zawarte w skardze argumenty, sprowadzające się do tego, że Rada Gminy nie mogła uchwalić zadań dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie odpowiedzialnej opieki nad zwierzętami ponieważ nie przewidywał tego zamknięty katalog zadań wymienionych w art. 11a ust. 2 u.o.z., są nieaktualne i nie mogą prowadzić do uznania, że zaskarżona uchwała w tym zakresie rażąco narusza prawo i że należy stwierdzić nieważność § 11. W oczywisty sposób elementem opisanego art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt jest określone w § 11 załącznika do uchwały prowadzenie przez Gminę wraz z jednostkami kultury i oświaty oraz organizacjami działań m.in. w zakresie odpowiedniej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji, a także adopcji zwierząt bezdomnych. Ponieważ podniesione w tym przedmiocie zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę w tej części, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę prokuratora w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 5 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, akceptując w tej części argumentację skargi. Jak wynika z treści art. 4 pkt 16 u.o.z. zwierzęciem bezdomnym jest zwierzę domowe lub gospodarskie, które uciekło, zabłąkało się lub zostało porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia jego właściciela lub innej osoby pod której opieką trwale dotąd pozostawało. Zacytowana definicja zwierzęcia bezdomnego wprowadza warunek, iż takim zwierzęciem jest wyłącznie zwierzę w odniesieniu do którego nie ma możliwości ustalenia właściciela lub opiekuna, pod którego opieką trwale dotąd owo zwierzę pozostawało. Jednocześnie stosownie do art. 11 ust. 3 u.o.z. wyłapywanie bezdomnych zwierząt i rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami obywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy. Wynika z tego, że uchwałodawca na mocy art. 11 ust. 3 u.o.z. uprawniony był do wydania uchwały tylko w temacie wyłapywania i rozstrzygania o dalszym postępowaniu ze zwierzętami bezdomnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.o.z. Natomiast Rada Gminy w przepisie § 5 ust. 4 uchwały dopuściła możliwość obciążania kosztami wyłapania, transportu oraz opieki weterynaryjnej właściciela odłowionego zwierzęcia w razie jego ustalenia. W sytuacji gdy istnieje możliwość ustalenia właściciela zwierzęcia, to nie mamy do czynienia ze zwierzęciem bezdomnym w rozumieniu art. 4 pkt 16 i.o.z. Kompetencja Rady Gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego zawarta w art. 11 ust. 3 u.o.z. odnosiła się tylko do kwestii wyłapywania i dalszego postępowania ze zwierzętami bezdomnymi. Kwestionowana regulacja odnosi się do sytuacji, w której właściciel zwierzęcia jest już znany i możliwym staje się obciążenie go kosztami poniesionymi przez gminę są wyłapywanie, transport i opiekę weterynaryjną. W takim przypadku nie można mówić ) zwierzęciu bezdomnym, a tym samym ewidentne staje się przekroczenie zawartego w art. 11 ust. 3 u.o.z. upoważnienia ustawowego. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. koszty realizacji programu zapobiegającego bezdomności zwierząt ponosi gmina, dlatego również z tego powodu brak byłoby ustawowego upoważnienia do obciążania tych osób kosztami poniesionymi przez gminę w drodze aktu prawa miejscowego. Stanowisko takie znalazło aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 839/13, czy w wyroku NSA dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 655/14. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku.