II SA/Rz 1007/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze sprzeciwu [...] J. S., K. S. Sp. j. w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej J. S., K. S. Sp. j. w [...] kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") wydana w trybie art 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dale: "K.p.a."), którą to organ II instancji uchylił decyzję Prezydenta Miasta ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budynek usługowy - biura, usługi medyczne i część handlowa wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi oraz uporządkowanie istniejącej infrastruktury, na działce nr 1132/27 obr. przy ul. S. dla P. J.S., K.S. sp.j." Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja jest kolejną decyzją kasacyjną organu II instancji. Poprzednią decyzją wydaną na tej samej podstawie prawnej organ uchylił decyzję organu I instancji z uwagi na to, że wydawane w sprawie pisma i postanowienia kierowane były do nieżyjącej L. W. Ponadto organ I instancji nie ustalił i nie prowadził postępowania z udziałem następców prawnych po zmarłej S. R. Niejako na marginesie organ II instancji zaznaczył również, że nieprawidłowo organ I instancji ustalił wskaźniki dla zamierzenia inwestycyjnego i nieprawidłowo określił ich wielkość, poprzez wskazanie chociażby wysokości planowanej inwestycji do 12 m. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji przeprowadził postępowanie z udziałem na nowo ustalanych stron postępowania, wydając decyzję tej samej treści co poprzednio. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: A. C., J. Ł., A. K. reprezentowana przez A. K. oraz Wspólnota Mieszkaniowa ul. G. 3 . Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową. Kolejnym postanowieniem z tego samego dnia pod tym samym numerem stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez J. Ł.. Zaskarżoną do Sądu decyzją rozpoznało odwołanie wniesione przez A. C. i A. K. Na wstępie organ wyjaśnił, że wniesienie odwołania w postępowaniu administracyjnym nie ogranicza organu odwoławczego do rozpatrzenia jedynie zaskarżonej odwołaniem materii, ale nakłada na organ obowiązek ponownego kompleksowego i wszechstronnego zbadania całej sprawy administracyjnej. Zdaniem organu II instancji ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, nie wynika jakie parametry zostały ustalone bowiem nie wskazano zabudowy przyjętej do porównania oraz nie określono średnich wartości, o których mowa w § 5 i 6 cyt. rozporządzenia. W załączniku graficznym nie wskazano obiektów przyjętych do analizy, w związku z czym nie można zdaniem organu II instancji ocenić czy ustalając wskaźnik zabudowy organ wziął pod uwagę wszystkie zabudowane działki mieszczące się w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 7 ust. 1-4 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu ; attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa § 3 ust. 1. Zdaniem Kolegium organ I instancji pominął te uregulowania ustalając dowolnie ten parametr, nie wyjaśniając swojego stanowiska. Tymczasem jak podkreślił organ odwoławczy wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zdaniem organu II instancji zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby można było wyprowadzać wnioski co do planowanych funkcji zabudowy, jak i do zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji oceny takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądów administracyjnym. Powołał w tym miejscu wyrok NSA w Warszawie z dnia 14.11.2012r.sygn. akt II OSK 1252/11 LEX nr 1291874. W sprzeciwie do Sądu P.J.S., K.S. sp.j. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podniosła zarzut naruszenia art 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji Prezydenta Miasta i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek, - art 136 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, tj. analizę ustalenia parametrów planowanej inwestycji. Strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji, że analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik tekstowy do decyzji o warunkach zabudowy nie jest spójna i jasna, i że nie udziela odpowiedzi na zawarte w niej wnioski. Według skarżącej ewentualne powstałe wątpliwości powinny zostać usunięte w trybie art 136 K.p.a., zwłaszcza gdy, jak podkreślono, uznane przez Kolegium za prawidłowe zarzuty dotyczyły wyłącznie analizy w zakresie gabarytów i formy architektonicznej- wysokości kalenicy. Strona skarżąca podkreśliła, że nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości, skoro wątpliwości dotyczyły wąskiego zakresu sporządzonej analizy, a więc wyłącznie uzasadnienia przyjętej przez wykonawcę analizy wysokości budynku. Zdaniem strony skarżącej ekonomika postępowania wymagała, aby ewentualne wyjaśnienia zostały sporządzone przez autora analizy w toku postępowania przed organem odwoławczym. W związku z powyższym, zdaniem strony skarżącej, organ odwołujący wydając decyzję kasacyjną winien dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Podkreśliła, że jeżeli zakres zalecanego uzupełnienia postępowania dowodowego nie odpowiada "znacznej części" w rozumieniu art 138 § 2 K.p.a., dowody powinien przeprowadzić organ odwoławczy. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w sprawie a także przyjętą w zaskarżonej decyzji argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: sprzeciw okazał się zasadny. Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] lipca 2019 r., nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. "Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, w sposób uniemożliwiający rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Podkreśla się przy tym, że Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem ( wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). W świetle powyższego stwierdzić należy, że kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do je istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy pomimo powoływania się na zasadę ponownego wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także możliwości jaką daje art 136 § 1 K.p.a. nie przeprowadził postępowania uzupełniającego w zakresie uznanym przez siebie za niewyjaśniony, uchylając się tym samym od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Kasując decyzję organu I instancji wskazał, że ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika, jak zostały ustalone przyjęte parametry dla nowej zabudowy, nie wskazano zabudowy przyjętej do porównania a także nie określono średnich wartości, o których mowa w § 5 i 6 rozporządzenia, organ I instancji w sposób dowolny określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7rozporządenia). Zaskarżona do Sądu decyzja Kolegium jest trzecią z rzędu kasacyjną decyzją w sprawie. Uchylając poprzednią decyzję Prezydenta Miasta pozytywnie rozpoznającą wniosek o ustalenie warunków zabudowy organ odwoławczy wytknął organowi I instancji prowadzenie postępowania z pominięciem stron, tj. następców prawnych osób, co do których powziął informację o śmierci. Na tle decyzji kasacyjnych organu II instancji w zakresie ustalenia warunków zabudowy orzecznictwo wypracowało zasady oceny przesłanek uzasadniających wydanie takich decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 132/19 uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie podzielił stanowiska, że podstawą uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy może być niespełnianie przez załącznik graficzny do wniosku w postaci kopii mapy zasadniczej wymogów z art 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., czy też brak określenia w sposób prawidłowy parametrów nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Zdaniem tego Sądu jeżeli decyzja organu I instancji została wydana na podstawie zebranego materiału dowodowego to nawet jeśli organ odwoławczy ocenił ją negatywnie, to nie uprawniało to organu do unikania podjęcia merytorycznej decyzji w sprawie. Z kolei w wyroku z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 684/18 Wojewódzki Są d Administracyjny w Poznaniu wskazał, że nie może usprawiedliwiać kasacyjnej decyzji organu II instancji brak spójności złożonego przez inwestora wniosku o warunki zabudowy z egzemplarzem mapy zasadniczej. Sąd wyraźnie wskazał, że w takiej sytuacji obowiązkiem organu jest wezwanie wnioskodawcy o sprecyzowanie wniosku. Również brak dowodów, że dana inwestycja pozostaje w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez inwestora działalnością gospodarczą nie stanowił dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w wyroku z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 404/18 wystraczającej podstawy do przyznania Kolegium racji przy uchylaniu decyzji organu I instancji i skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podobnie brak załącznika mapowego spełniającego określone wymogi - kopia mapy nie zawierająca pieczęci - nie może stanowić podstawy kasacyjnej decyzji – tak w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1118/18. Uzasadnieniem dla przedstawianych stanowisk, z którymi Sąd w składzie orzekającym w pełni się zgadza jest fakt, że ustawodawca zarówno na tle przepisów K.p.a. jak i u.p.z.p. nie zastrzegł aby dowód z analizy urbanistycznej ( i stanowiąca jej załącznik-mapy) mógł być przeprowadzony jedynie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Przyjmuje się, że przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania decyzji w sprawie in meriti ( R.Sawuła, Gosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10). Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W niniejszej sprawie Kolegium powołując się na zasadę wszechstronnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy nie dochowało jej wymogów. W świetle przywołanego orzecznictwa nie może usprawiedliwiać decyzji organu negatywna ocena przeprowadzonej przez organ I instancji analizy sąsiedniej zabudowy – brak wskazania obiektów przyjętych do analizy i postawiony w konsekwencji zarzut dowolnego określenie wskaźników przyszłej inwestycji. Jak już wskazano nie ma przepisów ograniczających postępowanie dowodowe organu II instancji w tym zakresie i nie są to dowody, których przeprowadzenie przez organ II instancji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym kasacyjna decyzja organu II instancji ograniczająca się w zasadzie do tej argumentacji, już a priori podlegać musi uchyleniu. Nie było przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy i przeprowadzenia dowodów, które aktualnie zaleca organowi I instancji. Ponadto Sąd stwierdza, że analiza akt sprawy przeczy twierdzeniom organu II instancji o braku ustaleń. I tak, co do zarzutu nieustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy ( § 5 rozporządzenia) w analizie urbanistycznej podano wielkości przyjęte dla poddanych ocenie działek ze wskazaniem nr ewid. i na tej podstawie oraz przy uwzględnieniu wniosku przyjęto wskaźnik zabudowy w wielkości mieszczącej się w najniższej wartości występującej na badanym obszarze ( pkt 1.3. analizy). Zgodnie z tym co wyżej jeśli organ II instancji uznał ustalenia w tym zakresie za niewystarczające powinien uzupełnić je przeprowadzając w tym zakresie postępowanie dowodowe. Podobnie wygląda sytuacja z ustaleniem kolejnych wskaźników, w tym: szerokości elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy. Ustalenia w zakresie szerokości elewacji frontowej zostały przeprowadzone w pkt 1.4 lit. c analizy urbanistycznej. Wyjaśniono, że w obszarze analizy znajdują się budynki o zróżnicowanych szerokościach elewacji frontowych, w przedziale od 10 do 80 m, przyjmując jednocześnie 21 do 31 m dla wnioskowanej inwestycji. §6 rozporządzenia, którego naruszenie zarzucono organowi I instancji stanowi, że wskaźnik ten ustala się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych poddanych analizie zabudowań z tolerancją do 20 %, dopuszczając przy tym ustalenie innych wielkości ( ust.2) pod warunkiem, że wynika to z analizy. Z przedstawionych danych wynika, że organ I instancji ustalił wielkości szerokości zabudowy na analizowanym obszarze i na ich podstawie przyjął wskaźnik dla wnioskowanej inwestycji. Zarzut braku ustaleń jest w związku z tym bezpodstawny. Nie zmienia powyższego nie przypisanie poszczególnych wskaźników do konkretnej zabudowy czy konkretnej działki, taki wymóg nie wynika z przepisów. Również nie podanie średnich wielkości wskaźników nie usprawiedliwiało decyzji organu II instancji. Organ odwoławczy był w stanie je ustalić, jak również stwierdzić, czy ustalone przez organ I instancji wielkości odpowiadają tym wynikom, ewentualnie, w przypadku gdy od nich odbiegają, czy jest to usprawiedliwione analizowaną zabudową. Wnioski te są także aktualne do ostatniego zakwestionowanego przez organ II instancji wskaźnika tj. wysokości kalenicy. Z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizy znajdują się budynki o zróżnicowanych wysokościach górnych krawędzi elewacji frontowych, w przedziale od 10 do 80 m. Dla wnioskowanej inwestycji organ przyjął 21 do 31 m. Wniosek strony skarżącej o uzupełnienie materiału dowodowego przez wyjaśnienie autora analizy stwierdzonych przez organ II instancji braków, był jak najbardziej uzasadniony i uzasadniał przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art 136 K.p.a. Podsumowując, wbrew twierdzeniom organu II instancji, organ I instancji wydał decyzję na podstawie materiału dowodowego, w tym przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Do analizy dołączono mapę, na której został przedstawiony poddany analizie obszar, co do którego ustalany był wymóg kontynuacji funkcji zabudowy. Zostały również podane wielkości poszczególnych wskaźników, które mieściły się w wartościach ustalonych w tej analizie. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ I instancji zebrał materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy, analiza została przeprowadzona w sposób wyczerpujący. Organ II instancji, uznając ten materiał za niepełny, bądź nie zgadzając się z dokonaną przez organ I instancji oceną miał obowiązek uzupełnić materiał dowodowy w oparciu o art 136 § 1 K.p.a. i wydać decyzję rozstrzygającą sprawę in meriti. Zarzut naruszenia art 138 § 2 K.p.a. jest uzasadniony, co mając na uwadze Sąd uwzględnił sprzeciw. Sądowa ocena tego materiału, w postępowaniu dotyczącym kontroli decyzji wydawanych w trybie art 138 § 2 K.p.a., jest niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 151 a § 1 P.p.s.a.