II SA/Rz 1008/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. J. przeciwko Staroście [...] w przedmiocie stwierdzenia bezskuteczności czynności materialno-technicznej -skargę oddala- Przedmiotem skargi J. J. jest czynność materialno-techniczna Starosty [...], w sprawie wpisów w ewidencji gruntów i budynków. W oparciu o przesłane do Sądu dokumenty ustalono, że skarżący J. J. reprezentowany przez A. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę z 8 lipca 2014 r. na "czynności materialno-techniczne Starosty [...]". Ponieważ skarga nie zawierała wymogów formalnych określonych w art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), tj. nie zawierała jednoznacznego wskazania zaskarżonej czynności organu, którego skarga dotyczy oraz określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. W związku z powyższym WSA pismem z 3 października 2014 r. wezwał pełnomocnika skarżącego – A. J. o wyjaśnienie, czy skarga wniesiona przez J. J. dotyczy wyłącznie czynności materialno-technicznej Starosty [...], a jeśli tak o: a) dokładne określenie jaka czynność Starosty jest objęta skargą, i jednoznaczne sprecyzowanie naruszenia prawa lub interesu prawnego, oraz b) czy przed wniesieniem skargi do Sądu J. J. wzywał na piśmie właściwy organ tj. Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi A. J. pismem z 15 października 2014 r. poinformował, że skarg J. J. dotyczy czynności materialno-technicznej Starosty [...] polegającej na dokonaniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], tj. uwidocznienia wpisów działek oznaczonych obecnie nr 106/1 i 106/2 dokonanych – na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2013 r., nr [...], w sprawie zmiany danych ewidencyjnych działki nr 106 położonej w obrębie [...]. Pełnomocnik skarżącego zarzucił dokonanie bezprawnej aktualizacji danych ewidencyjnych operatu gruntów i budynków przez wprowadzenie podziału działki nr 106, jednak bez wszczęcia i przeprowadzenia formalnego postępowania w tym zakresie, czyli dokonania faktycznego i prawnego podziału ww. nieruchomości, z udziałem skarżącego jako właściciela sąsiedniej działki nr 124, co narusza § 45-47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W szczególności podniesiono, że zaskarżoną czynnością organ naruszył prawo własności skarżącego przez bezprawne dokonanie zmiany przebiegu granicy jego działki nr 124 i wyodrębnienie z niej działki nr 106/2. Nadto organ naruszył interes prawny skarżącego gdyż przez swoje działania bezprawnie wprowadził zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki nr 106, przez zalegalizowanie na podstawie niewłaściwych dokumentów podziału tej działki, (a którego to podziału prawnie nie dokonano), przez co skarżący został pozbawiony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu o taki podział nieruchomości i obrony swoich interesów, jako właściciela działki nr 124, a także części działki nr 106 (obecnie 106/2). Jednocześnie A. J. poinformował, że przed wniesieniem skargi do WSA skarżący wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa. W załączeniu przedłożono pismo z 9 maja 2014 r. w którym A. J. jako pełnomocnik skarżącego wezwał Starostę [...] do usunięcie wpisów w ewidencji gruntów i budynków wsi [...], wynikających z podziału nieruchomości działki nr 106 położonej w N. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne. W szczególności organ wyjaśnił, że działka nr 124 jest własnością J. J., działka nr 106/1 - stanowi drogę i jest własnością Powiatu [...], zaś działka nr 106/2 - stanowi drogę i jest własnością Gminy [...]. Starosta podniósł, że zawarty w skardze z 8 lipca 2014 r. wiosek o stwierdzenie bezskuteczności czynności materialno-technicznych związanych z dokonanymi w operacie ewidencyjnym wpisami dotyczącymi działek nr 106/1 i 106/2 wyczerpuje znamiona wniosku o aktualizację ewidencji nie pochodzącego od osoby uprawionej. Natomiast podniesiony w skardze zarzut zmiany przebiegu granicy działki nr 124 w całości nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012, poz. 270), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Mając na względzie ugruntowane już stanowisko judykatury, podzielane w pełni przez Sąd, należy przyjąć, iż o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 wymienionej ustawy można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty był w sprawie indywidualnej, został skierowany do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. W myśl natomiast art. 146 § 1 ustawy w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola dotyczyła prawidłowości dokonanej czynności materialno- technicznej w postaci dokonania wpisu do ewidencji gruntów i budynków. W pierwszej kolejności rozważyć należało dopuszczalność niniejszej skargi. Stosownie do art. 52 § 1 i § 2 tej ustawy skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ustawy). Sąd stwierdził, że wskazane powyżej warunki formalne do rozpoznania skargi na czynność zostały spełnione, gdyż skarga została poprzedzona wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, skarga została wniesiona z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 ustawy. W myśl art. 50 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do złożenia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalność, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo wniesienia skargi. W świetle powyższego prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego przysługuje jedynie legitymowanym podmiotom. Z kolei przymiot strony w postępowaniu o wprowadzanie zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w rejestrze ewidencyjnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r., sygn.. akt IV SA/Wa 537/10, lex 675367). W ocenie składu orzekającego skarżący nie wykazał w niniejszej skardze, iż posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej czynności materialno- technicznej. Jak stanowi art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (jedn. tekst Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 z późn. zm.), właściciele, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne w których władaniu znajdują się grunty i budynki są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencja gruntów i budynków w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Również przepisy rozdziału 3, a w szczególności § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.) enumeratywnie określają krąg osób uprawnionych do składania wniosków w sprawie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Należą do nich wyłącznie osoby, organy i jednostki wymienione w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz § 11 ust. 1 pkt 1, tj. właściciel, użytkownik wieczysty gruntów, jednostki organizacyjne sprawujące zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowe osoby prawne, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności łub innych praw rzeczowych, organy administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkownicy gruntów państwowych i samorządowych. J. J. nie jest podmiotem wymienionym zarówno w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również w § 10 ust. l pkt 2 i § 11 ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia, uprawnionym do zgłaszania jakichkolwiek zmian w stosunku do działek nr 106/1 i 106/2. Właściciel działki sąsiedniej nie jest wymieniony w katalogu podmiotów uprawnionych do występowania z wnioskiem o zmianę w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do działek objętych zmianami nie stanowiącymi jego własnością. Legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić – co do zasady – podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się, tym, iż działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997 Nr 2 poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). Wprawdzie oba te orzeczenia wydane zostały na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), niemniej zachowały aktualność pod rządami obecnie obowiązującej ustawy. Aktualna regulacja nie zrywa bowiem łączności między definicją strony postępowania administracyjnego a definicją uprawnionego do wniesienia skargi. Wynika to z faktu, że o możliwości żądania wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym. W postępowaniu administracyjnym interes prawny musi być wywodzony z przepisów prawa materialnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Uprawnienie do złożenia skargi uzależnione jest więc od wykazania interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Stąd osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424, podobnie WSA w Białymstoku w postanowieniu z 9 października 2012 r., II SO/Bk 13/12, LEX nr 1289343). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest czynność materialnotechniczna Starosty [...] polegająca na dokonaniu z urzędu zmiany w ewidencji gruntów i budynków poprzez ujawnienie podziału działki nr 106, położonej w N. gmina [...] o pow. 1,18ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa w Zarządzie Dróg Powiatowych [...] na dz. 106/1, o pow. 0,01ha na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...].11.2013 r. nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna (por. adnotacja na decyzji z [...].12.2013 r. Starosta na podstawie § 46 ust. 2 pkt 1 cytowanego Rozporządzenia dokonał z urzędu zmiany w operacie ewidencyjnym na podstawie wskazanej decyzji, o czym poinformował zawiadomieniem z 5.12 2013 r. Prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych uregulowane zostało w rozdziale 3 wymienionego rozporządzenia, a z przepisów tych wynika przede wszystkim obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Stosownie do § 45 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust.1). Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Po pierwsze w trybie czynności materialno- technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art.22 ust.2 i 3 ustawy o Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 48 ust.1 i 2 rozporządzenia), o czym organ zawiadamia (§ 49 ust.1 i 2); po drugie w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust.3) i wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Jak to przewiduje § 48 ust.2 pkt 6 rozporządzenia dziennik zgłoszeń zawiera datę wprowadzenia zmiany w bazie danych lub datę podjęcia decyzji o odmowie wprowadzenia zmian. Należy podkreślić, że właśnie decyzja z [...].11.2014 r. została wydana na podstawie § 49 ust. 1, art. 47 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Budowlanego z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454). Kontrolowana w niniejszej sprawie czynność materialnotechniczna jest jedynie "skutkiem" opisanej wyżej decyzji administracyjnej o aktualizacji danych ewidencyjnych. Zarzuty skarżącego są bezskuteczne w tym postępowaniu o tyle, że zmierzają do wykazania innych granic dawnej działki ewidencyjnej 106 z jego nieruchomością stanowiącą dz. 124. Szczegółowe wywody skargi, z odniesieniem się do wyników postępowania scaleniowego oraz błędów w istniejącym operacie ewidencyjnym wskazują na przekonanie skarżącego o wadliwości wpisów w ewidencji zarówno dz. 124 jak i dz. 106 sprzed dokonania skarżącej czynności materialno-technicznej. Skarżący wprost stwierdza w piśmie procesowym z 29.12.2014 r. (str. 3), że "błędnie rejestrowany stan prawny nieruchomości nr 124 w zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków umożliwił Staroście bezprawną aktualizację danych ewidencyjnych działki 106 poprzez wydzielenie z dz. 124 gruntu i utrzymanie z niego dz. 106/12". Oznacza to, że w ewidencji gruntów sprzed czynności materialnotechnicznej działka 106 ujawniona była co do własności i granic w taki sposób, że jej podział – w ewidencji nie naruszył praw sąsiadujących z nią nieruchomości. Należy podkreślić, że podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące przede wszystkim zasięgu własności jego działki nr 124 są przedmiotem licznych postępowań administracyjnych w tym postępowania o rozgraniczenie (postanowienie Wójta Gminy [...] z [...].11.2014 r. nr [...]). Bez wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej o aktualizacji operatu z dnia 18 listopada 2014 r. wyłączona jest możliwość zweryfikowania prawidłowości dokonanego podziału dz. 106. W toku postępowania organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w prawomocnych orzeczeniach sądowych, aktach notarialnych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, aktach normatywnych, opracowaniach geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencjach publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów, w tym także rozstrzygnięć sporów dotyczących własności. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która mając charakter techniczno-deklaratoryjny rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Przedstawiona analiza zarzutów podniesionych przez J. J. potwierdza, że nie ma legitymacji czynnej do wniesienia skargi w niniejszym postępowaniu, co skutkuje jej oddaleniem na podstawie art. 151 P.p.s.a.