II SA/Rz 101/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi T. B., K. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2005 r. nr [...]. II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących T. B. i K. Ż. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego /łącznie/. II SA/Rz 101/06 U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. /[...]/, wydaną na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 157 § 1 i 3 w związku z art. 28 k.p.a. po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek T. B. i K. Ż., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2005 r. /[...]/ w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] października 1956 r. znak: [...] dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w miejscowości K. Z uzasadnienia decyzji ostatecznej wynika, że w/w decyzją z dnia [...] października 2005 r. /[...]/ na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] października 1956 r. znak: [...], dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w miejscowości K., albowiem T. B. i K. Ż. nie wykazały, iż są stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., tj. by legitymowały się interesem prawnym, upoważniającym do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. B. i K. Ż. podały, że w celu przejęcia nieruchomości położonych we wsi K. wydano zbiorcze orzeczenie o przejęciu mienia obywateli na Skarb Państwa bez wskazania osób, których nieruchomości zostały przejęte. Nadto podały, że są spadkobiercami J. i M. S., których nieruchomości zostały przejęte kwestionowanym orzeczeniem, a na potwierdzenie swojego stanowiska przedłożyły wiarygodne dokumenty, w tym kopie odpisów lwh, kopię karty przesiedleńczej, które ich zdaniem dowodzą przysługujących im praw. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku, SKO nie znalazło podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zakwestionowanej decyzji z dnia [...] października 2005 r. Przywołując treść art. 157 § 3 i art. 28 k.p.a. organ ten wskazał, że zasadnym jest stanowisko zajęte w w/w decyzji, iż interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na Skarb Państwa nieruchomości mogą posiadać jedynie strony postępowania zakończonego decyzją będącą przedmiotem weryfikacji, a w szczególności osoby, którym przysługiwało prawo własności do nieruchomości przejętych na rzecz Państwa lub spadkobiercy tych osób. Uczestnikami postępowania o przejęcie nieruchomości położonych we wsi K. byli właściciele nieruchomości ziemskich położonych na przejmowanym obszarze. Treść przedmiotowej decyzji zawiera jedynie ogólne wskazanie przejętego obszaru, natomiast nie zawiera wykazu osób wysiedlonych, po których przejęto nieruchomości i nie określa tych nieruchomości. Wnioskodawczynie nie przedłożyły żadnych dokumentów pozwalających na jednoznaczne wskazanie, do jakich nieruchomości ich poprzednikom prawnym przysługiwał tytuł własności, wskazanie ich obecnego położenia i aktualnego stanu prawnego. Brak więc dokumentacji geodezyjnej wskazującej, jakim działkom odpowiadają wskazane w kopii lwh parcele, którym współwłasność przysługiwała poprzednikom prawnym wnioskodawczyń oraz czy przejęcie nastąpiło na podstawie kwestionowanej decyzji. Wobec powyższych okoliczności T. B. i K. Ż. nie mogą być uznane za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium PRN z dnia [...] października 1956r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną decyzję T. B. i K. Ż. domagają się uznania za nieważne orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] października 1956 r. znak [...] w części dotyczącej przejętego mienia po J. i M. S. i zwrot mienia w naturze, tam gdzie mienie jest we władaniu Skarbu Państwa oraz zwrot mienia zamiennego /lub odszkodowanie/ za mienie rozdysponowane trwale na rzecz osób trzecich. Zdaniem skarżących w/w decyzja z 1956 r. nie może być uznana za kwalifikowany akt prawny, gdyż rażąco narusza akty prawne obowiązujące w dacie jej wydania, w szczególności art. 75 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 28 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w administracji, który wymaga by każda decyzja zawierała osnowę. Wadliwa decyzja zawiera jedynie wykaz podmiotów, których mienie zamierzano przejąć, z podaniem sumarycznego areału gruntów całej wsi, natomiast nie określa przedmiotu, którego decyzja dotyczy. W odniesieniu do wsi K. nie zawiera numerów lwh parcel gruntowych w związku z czym na jej podstawie nie można zidentyfikować indywidualnej własności, którą zamierzono przejąć. Nie jest żadnym aktem prawotwórczym, a jedynie aktem woli przyjęcia mienia osób fizycznych na Skarb Państwa. Ponadto narusza rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 16 września 1950 r. w sprawie zasad określenia granic mienia, gdy właściciel jest nieznany lub przebywa w niewiadomym miejscu. Brak prawidłowego określenia przedmiotu przejmowanego mienia stanowi naruszenie art. 1, 2, 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Skarżące podały również, że NSA w podobnych sprawach uznawał /np. wyrok z dnia 1.10.2001 r. SA.IV 820/2001/, że przejmowanie mienia w sposób dokonany przez PPRN w stosunku do wsi K. rażąco narusza prawo i decyzja jest nieważna w rozumieniu prawa. W zamian za utracone mienie dotychczas nie otrzymały żadnej nieruchomości. Z kolei w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2005 r. /[...]/ brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN z dnia [...] października 1956 r. Skarżące podały, że do wniosku z dnia 1 października 2005 r. dołączyły postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia 30 sierpnia 1990 r. [...] stwierdzające nabycie przez ich spadku po M. i J. S., wiarygodne kopie lwh nr [...] karta A, lwh [...] karta A i B oraz lwh [...] A i B, potwierdzające, iż szereg parcel gruntowych położonych we wsi K. należało do ich rodziców oraz wiarygodną kopię odpisu karty przesiedleńczej nr [...] z dnia 23 maja 1947 r., tak więc "są naprawdę stroną w wyżej wymienionym postępowaniu". Do powyższego wniosku dołączyły również pismo z dnia 9 stycznia 2002 r. Starostwa Powiatowego [...] informujące o tym, że wszystkie grunty położone w K. pozostawione przez osoby przymusowo przesiedlone na ziemie Zachodnie "w tym właściwie by należało rozumieć słowo wszystkie to jest i nasze" przejęte zostały na Skarb Państwa orzeczeniem Prezydium PRN z dnia [...] października 1956 r. /[...]/ wydanym w oparciu o przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. /Dz.U. Nr 46, poz. 339/. Skarżące stwierdziły również, że nie z ich winy brak było akt administracyjnych poprzedzających wydanie powyższego orzeczenia, w których określone były by przejmowane nieruchomość oraz ich poprzedni właściciele. Prawdopodobnie spowodowane to było /nie sporządzono szczegółowych ewidencji/ brakiem szacunku dla własności prywatnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Po myśli art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres powyższej kontroli wyznacza z kolei przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, a zgodnie z jego brzmieniem Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 tut. A – c, w pkt 2, a także w przypadku przewidzianym w pkt 3 tegoż przepisu ustawy cyt. wyżej. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powyższej ustawy/ i dlatego należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2005 r. /[...]/. Podać też należy, że żądanie skarżących o zwrot mienia w naturze oraz zwrot mienia zamiennego lub o odszkodowanie nie może być uwzględnione, gdyż takie rozstrzygnięcie /In merito/ nie mieści się w kompetencjach tego Sądu /o których wspomniano na wstępie/. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że przed podjęciem decyzji organ administracji obowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale i słuszny interes strony. Wynikający z ostatnio wymienionego przepisu obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest w istocie rozwinięciem ogólnej zasady dochodzenia prawdy obiektywnej i nie może być więc przerzucony przez organ administracji na stronę. Organ administracji obowiązany jest również prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa i kulturę prawną obywateli /art. 8 k.p.a./, a także dokonać oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona /art. 80 k.p.a./. Natomiast prawidłowe rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Lektura akt administracyjnych i uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2005 r. prowadzi do wniosku, że organ orzekający nie wywiązał się należycie z powyższych obowiązków. W konsekwencji więc, jego stanowisko nie mogło uzyskać akceptacji Sądu. Otóż odmawiając na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] października 1956 r. znak: [...] dotyczącego przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości położonych między innymi we wsi K. na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego /Dz.U. Nr 46, poz. 339/ i dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR /Dz.U. Nr 59, poz. 318/ organ orzekający stwierdził, że T. B. i K. Ż. nie wykazały, iż są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Po myśli art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia takiego postępowania następuje w drodze decyzji /art. 157 § 3 k.p.a./ i ma miejsce wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu /vide wyrok NSA z dnia 19.03.1997 r. III SA 1802/95-LEX nr 29911/. Natomiast brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji określanej w art. 156 § 1 k.p.a. organ wykazuje w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, wydawanej po rozpoznaniu sprawy. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że skarżące przedłożyły kserokopię odpisu skróconego aktu małżeństwa J. i M. S. z d. G. /z dnia 11.06.1956 r. USC w P./ i postanowienie Sądu Rejonowego w S. Wydział I Cywilny z dnia 30 sierpnia 1990 r. [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po M. i J. S., czyli po rodzicach i w ten sposób /tym postanowieniem/ wykazały po nich następstwo prawne. Należy nadto zgodzić się ze stanowiskiem organu orzekającego w niniejszej sprawie, że orzeczenie Prezydium PRN z dnia [...] października 1956 r. znak [...], którego dotyczy wniosek skarżących wskazuje jedynie, że na jego podstawie przejęto na rzecz Skarbu Państwa między innymi 835 ha gruntów położonych we wsi K., natomiast nie zawiera ono wykazu osób wysiedlonych, po których przejęto nieruchomości ani też nie określa tych nieruchomości. Słusznie też organ ten przyjął, że przedłożona przez skarżące kserokopia odpisu karty przesiedleńczej nr [...] z dnia 23 maja 1947 r. Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Oddział [...] potwierdza jedynie, iż J. S. we wsi K. grunty i budynki /3 ha, w użytków rolnych 2 ha oraz dom mieszkalny, stodołę i oborę/. Jednakże na obecnym etapie postępowania nie można wykluczyć, w ocenie Sądu, że w przejętych wspomnianym orzeczeniem gruntach wsi K. znajdowały się również grunty należące do J. i M. S., czyli rodziców skarżącej T. B. i K. Ż. Aktualny stan dowodowy sprawy zawiera bowiem istotne luki, wynikające niewątpliwie z zaniedbań obowiązkom proceduralnym. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ administracji nie może być przerzucony na stronę. O "przerzuceniu" tego obowiązku świadczy chociażby stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak jest dokumentacji geodezyjnej wskazującej, "jakim działkom odpowiadają wskazane w kopii lwh parcele, których współwłaścicielami byli poprzednicy prawni wnioskodawców...". W udokumentowanym materiale dowodowym niniejszej sprawy brak jest dowodu wzywania strony skarżącej do przedłożenia takiej dokumentacji, a jednocześnie organ we własnym zakresie /w wykonaniu ciążących na nim obowiązków/ nie uzyskał takiej dokumentacji, która – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – była niezbędna dla rozstrzygnięcia sprawy /w szczególności pozytywnego dla strony skarżącej/. Z orzeczenia Prezydium PRN z dnia [...] października 2005 r. wynika, że przysługiwało od niego odwołanie do Prezydium WRN w ciągu 14 dni licząc od dnia 30-go po ogłoszeniu orzeczenia Dzienniku Urzędowym PPRN. W jego uzasadnieniu podano, że wymienione w sentencji wsie objęte zostały akcją repatriacyjną do Związku Radzieckiego i akcją przesiedleńczą na tereny Ziem Zachodnich, na terenie tych wsi nie zamieszkuje ani jedna rodzina, a wymienione grunty znajdują się w użytkowaniu "P.G.R. lub P.I.L.". Nie zostało wyjaśnione /w każdym razie nie potwierdza tego zebrany materiał dowodowy /czy w Dzienniku Urzędowym PWRN zostało ogłoszone jedynie orzeczenie w/w czy też być może również załączniki do niego /jeśli takowe zostały sporządzone/, jak na przykład wykaz przejętych nieruchomości, czy ich opis, bądź wykaz właścicieli wysiedlonych gruntów, po których przejęto grunty na rzecz Skarbu Państwa. Brak w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń i dowodów, szczególnie jednoznacznego stanowiska organu, że było to przez niego badane /jeśli zachował się Dziennik Urzędowy, w którym to orzeczenie zostało ogłoszone/. Nie zajmował się organ wyjaśnianiem - skoro przejęte na rzecz Skarbu Państwa grunty wsi K. zostały oddane w użytkowanie "P.G.R. i "P.I.L." – czy te jednostki, bądź ich prawni następcy nadal funkcjonują /istnieją/, bowiem one również mogły /mogą/ być w posiadaniu dokumentacji chociażby w postaci wykazu przejętych gruntów, a jeśli już nie istnieją – na czyją rzecz grunty uprzednio będące w ich użytkowaniu zostały przekazane. Znajdujące się w aktach sprawy /dołączone przez stronę skarżącą /kserokopie lwh nr [...], [...] i [...], wskazujące, że wymienione w nich parcele gruntowe położone we wsi K. należały między innymi do J. S., opatrzone są napisem "Zamknięte". Nie ma w związku z tym jakichkolwiek ustaleń organu, szczególnie odnośnie ewentualnego założenia w ich miejsce ksiąg wieczystych, a w tym też i oznaczenia w nich nieruchomości [przejętych gruntów] na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków [jakiej mapy ewidencyjnej]. Nadto należy podnieść, że w aktach sprawy t. 1 karty bez numeracji/ znajduje się pismo z dnia 25 marca 2002 r. /[...]/ Starostwa Powiatowego [...], że orzeczeniem Prezydium PRN z dnia [...] października 1956 r. znak: [...] przejęte zostały na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. między innymi nieruchomości położone w K. o ogólnej powierzchni 835 ha, pozostałe po osobach przesiedlonych na Ziemie Zachodnie oraz opuszczone przez właścicieli z innych powodów, a "Potwierdzeniem zaistniałego faktu było wydanie decyzji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...].12.1963r., która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. Rady Narodowej Nr 8 poz. 44". W piśmie tym wspomina się również o rozdysponowaniu tych nieruchomości na rzecz "PGR i PGL", przejęciu gospodarstwa J. i M. S. wraz z rodziną przesiedlonych do K. w woj. Koszalińskim, a także o założeniu dla nieruchomości położonych w K. – na podstawie w/w decyzji – nowych ksiąg wieczystych w miejsce dotychczasowych ksiąg gruntowych "które z urzędu uległy zamknięciu". W zakresie zatem, o jakim mowa była wyżej, poczynienie jednoznacznych ustaleń jest wskazane i celowe – w razie konieczności przy udziale uprawnionego geodety – co niewątpliwie przyczynić się może do podjęcia stanowiska, czy T. B. i K. Ż. przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium PRN z dnia [...] października 1956 r. znak: [...]. Ponownie rozpatrując sprawę organ wyda decyzję kierując się wskazanym wyżej stanowiskiem Sądu. Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.