II SA/Rz 101/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego -skargę oddala- Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ II instancji") utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia[...].11.2018 r. nr [...] (dalej: "organ I instancji") odmawiającą przyznania M.H. (dalej: "skarżąca") zasiłku celowego specjalnego z przeznaczeniem na zakup walizki na kółkach. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.; dalej: "u.p.s."). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 2 listopada 2018 r. skarżąca wystąpiła do Dyrektora MOPS o udzielenie jej zasiłku celowego lub celowego specjalnego na miesiąc listopad 2018 r. w kwocie 400 zł na zakup diety cukrzycowej, 457 zł - dofinansowanie do leczenia sanatoryjnego, kwoty 100 zł na dojazd i powrót do sanatorium i kwoty 100 zł na zakup walizki na kółkach. Łączna kwota żądania wyniosła 657 zł. W uzasadnieniu wskazała, że jest osobą samotną, nie posiada dzieci ani rodzeństwa. Utrzymuje się z emerytury, która po potrąceniach finansowych wynosi 844 zł miesięcznie, otrzymuje dodatek mieszkaniowy i dodatek energetyczny. Wydatki na opłaty za: mieszkanie, spłatę kredytów, energię elektryczną, telefon wynoszą 550 zł. Pozostałą kwotę przeznaczona jest na zakup żywności. Prezydent Miasta po rozpatrzeniu wniosku i przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego decyzjami z dnia [...] listopada 2018 r.: 1. [...] przyznał wnioskodawczyni zasiłek celowy specjalny w kwocie 350 zł z przeznaczeniem na zakup żywności w postaci diety cukrzycowej; 2. [...]przyznał wnioskodawczyni pomoc pieniężną w formie zasiłku celowego specjalnego w kwocie 457 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do leczenia sanatoryjnego; 3. [...]przyznał wnioskodawczyni pomoc pieniężną w formie zasiłku celowego specjalnego w kwocie 100 zł z przeznaczeniem na dojazd do sanatorium oraz powrót. W uzasadnieniach podjętych decyzji wskazał na trudną sytuację zdrowotną i materialną zainteresowanej. Odrębną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] odmówił przyznania zasiłku celowego specjalnego z przeznaczeniem na zakup walizki na kółkach wyjaśniając, że jej zakup nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej mającej na celu umożliwienie egzystencji. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że nie posiada walizki, a wyjeżdżając do sanatorium musi mieć do czego się spakować. Powyższych zarzutów nie podzielił organ II instancji i opisaną na wstępie decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium za prawidłowe uznało stanowisko organu I instancji, że walizka nie jest potrzebą warunkującą byt wnioskodawczyni i wyjaśniło, że środki pomocy społecznej nie mogą służyć innym celom niż zaspokojenie niezbędnych potrzeb i umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Taką potrzebą nie jest walizka na kółkach, o której finansowanie zwróciła się skarżąca. W skardze do Sądu skarżąca nie zgodziła się z oceną jej sytuacji dochodowej oraz ze stanowiskiem, że walizka nie stanowi wydatku koniecznego w egzystencji. Podniosła, że do sanatorium została skierowana między innymi ze względu na dolegliwości kardiologiczne i wynikające z nich przeciwwskazania w dźwiganiu ciężkich przedmiotów. Brak walizki stanowi przeszkodę w wyjeździe do sanatorium. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz.2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności w granicach wyżej wskazanych Sąd doszedł do przekonania, że skarga okazała się niezasadna. Wbrew zarzutom skargi organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły dochód skarżącej, który przekracza kryterium dochodowe dla jednej osoby, które stanowi kwotę 701 zł i dlatego względu zasadnie organy procedowały w warunkach specjalnego zasiłku celowego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji jest art. 41 pkt 1 u.p.s. zgodnie, z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przepis ten stanowi uzupełnienie art. 39 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym zasiłek celowy (uzależniony od spełnienia kryterium dochodowego, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej w dacie wydawania decyzji nie mogło przekraczać 701 zł) może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (wg ust. 2 tego artykułu, może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu). Zarówno zasiłek celowy jak i specjalny zasiłek celowy przyznawany jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym świadczy wyraźne określenie "może być przyznany". Oznacza to, że organ administracji, mając na względzie ogólne zasady udzielenia wsparcia z pomocy społecznej, ma co do zasady swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy, jak i jej wysokości. Nie oznacza to dowolności, bowiem warunkowane jest dokonaniem w sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych (zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) oraz wymogiem należytego i przekonującego uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.). Uznanie administracyjne nie podlega kontroli Sądu, skoro z woli ustawodawcy organy administracji publicznej zostały wyposażone w pewien zakres swobody decyzyjnej. Kontroli podlega natomiast sposób skorzystania z tego uprawnienia, który wyznaczają normy kompetencyjne organu administracji oraz zgodność rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zarówno zasiłek celowy jak i specjalny zasiłek celowy przyznawany jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym świadczy wyraźne określenie "może być przyznany". Oznacza to, że organ administracji, mając na względzie ogólne zasady udzielenia wsparcia z pomocy społecznej, ma co do zasady swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy, jak i jej wysokości. Nie oznacza to dowolności, bowiem warunkowane jest dokonaniem w sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych (zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) oraz wymogiem należytego i przekonującego uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.). Uznanie administracyjne nie podlega kontroli Sądu, skoro z woli ustawodawcy organy administracji publicznej zostały wyposażone w pewien zakres swobody decyzyjnej. Kontroli podlega natomiast sposób skorzystania z tego uprawnienia, który wyznaczają normy kompetencyjne organu administracji oraz zgodność rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Kryterium odróżniającym specjalny zasiłek celowy od "zwykłego" zasiłku celowego jest okoliczność zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", który nie jest tożsamy z niezbędną potrzebą bytową i równocześnie nie jest uzależniony od wymogu zachowania kryterium dochodowego. Ustawodawca w ustawie o pomocy społecznej nie zdefiniował określenia "szczególnie uzasadnionych przypadków", pozostawiając w tym zakresie ocenę organowi wydającemu decyzję. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że "szczególnie uzasadnione przypadki" oznaczają sytuację życiową osoby lub rodziny, która nie należy do przypadków zwykłych i powszechnie występujących, a która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów kwalifikacyjnych w stosunku do istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić zaistnienie drastycznych, dotkliwych w skutkach, nadzwyczajnych i negatywnych zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2016 r. I OSK 1585/15 - LEX nr 2230826; z 11 października 2016 r. I OSK 340/15 - LEX nr 2168099; z 29 czerwca 2016 r. I OSK 1077/16 - LEX nr 2082436). W kontekście powyższego Sąd w pełni podziela argumentację organów administracji, zgodnie z którą nawet gdyby w odniesieniu do skarżącej jako szczególnie uzasadniony przypadek potraktować jej długotrwałą chorobę (jak wynika z akt sprawy, dotyczy to w szczególności jej problemów zdrowotnych na tle zaburzeń krążenia oraz cukrzycy), niezależnie od mającego zastosowanie w sprawie tzw. uznania administracyjnego, nie upoważnia to ani tych organów ani skarżącej do pominięcia w procesie ubiegania się i przyznawania świadczeń ogólnych zasad udzielania wsparcia z pomocy społecznej. Organy decydujące o udzielaniu tej pomocy niewątpliwie powinny kierować się ogólnymi regułami pomocniczości i subsydiarności pomocy społecznej wynikającymi z art. 2 ust. 1 u.p.s. (pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości), art. 3 ust. 1 (pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka), rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3), zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Organy działały zgodnie z tymi zasadami, gdyż rozumiejąc sytuację zdrowotną skarżącej decyzją z dnia 23 listopada 2018 r. przyznały środki na zakup pasków do glukometru. Ze względu na wyżej przytoczone zasady działania pomocy społecznej Sąd za prawidłową uznaje ocenę, że zakup walizki nie stanowi potrzeby warunkującej byt skarżącej. Nadto postępowanie wyjaśniajże potwierdziło, że skrząca zakupu walizki dokonała ze środków przyznanych na dofinansowania leczenia sanatoryjnego, które zostały wydatkowane na inny cel niż określony w decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego. Swobodne dysponowanie środkami z pomocy społecznej na inne cele niż określone w decyzjach je przyznających stało się przyczyną odmowy powtórnego przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego na dofinansowanie leczenia sanatoryjnego, a prowadzonej przez tut. Sąd pod sygn. II SA/Rz 100/19. Sąd nie stwierdził, aby orzekające organy obydwu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. Organy dokonały dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a ich ocena skutkująca odmową przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego została w świetle zgromadzonego materiału dowodowego należycie wykazana i uzasadniona, spełniając wymogi określone w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Wyklucza to tym samym skuteczność zarzutu dowolności i przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.