II SA/Rz 1010/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 15 maja 2007 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2006 r. nr[...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego W. B. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] Starosta odmówił dokonania w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu M. gmina M. zmiany polegającej na wpisaniu działki nr 12/1 stanowiącej rów obecnie w/g wypisu z rejestru gruntu we władaniu Gminnej Spółki Wodnej jako droga dojazdowa. Decyzję wydano z powołaniem się na art. 20 i 22 ust.1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( jednolity tekst Dz. U. Nr 100 z 2000 r., póz. 1086 z późn. zm.), § 46 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, póz. 454) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, że W. B. wystąpił do Starostwa o dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów odnośnie działki nr 12/1 położonej w M., podając, że działka ta powinna stanowić drogę dojazdową do działki nr 8 stanowiącej jego własność. Starosta wyjaśnił, że działka nr 12/1 jest to rów będący we władaniu Gminnej Spółki Wodnej w M., który na wysokości zabudowań działki nr 11 własności M. B. został wybetonowany i osadzono na nim przepusty. Operat ewidencji gruntów wsi M. został założony w 1968 r. na bazie mapy katastralnej w skali 1 ; 2280 i wówczas parcela nr 2029 została oznaczona jako działka nr 33 a po modernizacji otrzymała oznaczenie jako nr 12/1 i wpisana została na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w M. jako samoistnego posiadacza i zapis ten jest zgodny ze stanem faktycznym na gruncie. W odwołaniu do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, W. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości do ponownego rozpoznania, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania decyzji zgodnie z jego żądaniem, W uzasadnieniu odwołania wyjaśnił, że w wyniku wymian gruntów w 1980 roku otrzymał działkę oznaczona obecnie nr 8 do której miał dojazd drogą polną oznaczoną obecnie nr 12/1 i która to droga z nieznanych przyczyn została wpisana na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w M., co w rzeczywistości nie polega na prawdzie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu l instancji. W podstawie prawnej decyzji wskazał przepis art. 138 § 1 pkt.2 K.p.a. W uzasadnieniu organ stwierdził, że analiza materiału dowodowego w szczególności dokumentów geodezyjnych wykazała, iż kwestionowana nieruchomość od założenia ewidencji gruntów wsi M. tj. od roku 1969 r. (dz. Nr 33) poprzez jej odnowienie (dz. Nr 12/1) była wykazana jako rów we władaniu Spółki Wodnej. Organ II instancji powołując się na zaświadczenie Sądu Rejonowego w K. Wydział VI Ksiąg Wieczystych wyjaśnił, że w wykazie Lwh [...] urządzonym dla nieruchomości położonej w M. prawo własności pgr 2029 stanowiącej drogę polną ujawnione było na rzecz J. W. w 4/20 cz., W. W. w 1/20 cz., S. W. w 1/4 cz. i M. z W. S. w 1/2 cz. Wskazał jednocześnie, że wykaz ten utracił moc prawną gdyż został zamknięty z urzędu, co nie oznacza utraty mocy dokumentu, w którym odnotowana jest własność dawnej parceli gruntowej 2029. Powołał się przy tym nam przepis § 5 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg - wyjaśniając, że jeżeli po dniu 31 grudnia 1946 r. nie było dokonane następnej zmiany w tej księdze, taki wykaz zostaje zamknięty tracąc walor aktualności i nie może być wykorzystywany do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Wpis ten jednak zachowuje znaczenie dokumentu i może być wykorzystany dla celów dowodowych w innym postępowaniu. Organ odwoławczy stwierdził tak samo jak organ l instancji, że sprawy z zakresu ustanowienia służebności gruntowych regulują przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, póz. 93 z późn. zm.) i należą do właściwości sądów powszechnych. Wskazując na art. 28 K.p.a. organ naprowadził, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W. B. brał udział w postępowaniu administracyjnym na prawach osoby zainteresowanej, nie posiadając interesu prawnego (tytułu własności) lub obowiązku, a zatem nie posiadaj legitymacji strony w tym postępowaniu a jedynie posiada interes faktyczny. Powołano się na Uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. -OSP 16/98 póz. 119 oraz na Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie OZ. w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt SA/Rz 2179/01 Wyżej opisaną decyzję zaskarżył W. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia . W uzasadnieniu skargi wyjaśnił , że jako właściciel działki nr 8, po zmianie gruntów przez sześć lat dojeżdżał do niej drogą biegnącą obok rowu. Z nieznanych mu zabiegów geodezyjnych na nowej mapie geodezyjnej opisana droga polna przylegająca do jego działki i działek sąsiednich nie istnieje i oznaczona została jako rów i wpisana jako działka numer 12/1 we władaniu Gminnej Spółki Wodnej w M. Pracownik geodezji pozaprawnie zlikwidował administracyjnie na mapie w/w drogę poszerzył bezpośrednio przylegający do niej rów, tym samym pozbawił właścicieli działek nr 8 i 9 dojazdu do nich. Zarzucił Staroście wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy tj. nie wyjaśnienie kiedy i na podstawie jakiego aktu zostały dokonane zmiany w oznaczeniu spornej działki i błędne wskazanie władającego tą działką. Decyzji organu II instancji zarzucił wadliwe przyjęcie braku legitymacji w tym postępowaniu . Powołał art. 28 K.p.a. i wyjaśnił, że posiada w tej sprawie interes prawny wynikający z prawa materialnego tj. z przepisu art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje ; skarga jest uzasadniona Kontrola tegoż Sądu sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej./ art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz.U z 2002 r Nr 153 poz. 1269/, przy czym Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U, Nr 153 poz. 1270/ nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną , przy tej kontroli bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty naruszają prawo i z tych powodów muszą być wyeliminowane z obrotu prawnego. Materiał aktowy sprawy wskazuje , że z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów wystąpił W. B. w którym domagał się zmiany polegającej na wpisaniu w miejsce władającego Gminna Spółka Wodna w M. działką nr ewid. 12/1 właścicieli działek nr 9 i 8 oraz zmiany jej oznaczenia zamiast rów droga polna. Dołączone do wniosku dokumenty dowodzą , że parcela gruntowa oznaczona nr 2029 zgodnie z wykazem hipotecznym L.wh [...] stanowiła drogę polną z prawem własności na rzecz J. W., W. W. i S. W. oraz M. W. i stanowiła dojazd do parcel gruntowych oznaczonych nr 823 i 824, które po założeniu operatu ewidencji gruntów w 1968 r zmieniły oznaczenia na parcele nr 34 i 32 natomiast po modernizacji na działki nr 8 i 9 natomiast parcela nr 2029 zmieniła oznaczenia na 33 w czasie zakładania ewidencji a po modernizacji na 12/1 / zawiadomienie z Biura Notarialnego z dnia 27 maja 1985 r , mapy katastralna w skali 1 ; 2880 ,wykaz hip. Lwh [...], aktualne wypisy z rejestru gruntów / Sąd stwierdza, że organ I instancji po wpłynięciu w/w wniosku nie ustalił jakie osoby w tej sprawie mają przymiot strony / brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego – art. 61 § 4 k.p.a / i pominięciem zawiadomienia władającego działką 12/1 Gminnej Spółki Wodnej w M. wydał decyzję . Nie została wyjaśniona zasadnicza sprzeczność jaka istnieje co do władającego działka nr ewid. 12/1 gdyż jak wynika z pisma dołączonego do akt sądowych sprawy z dnia 30 sierpnia 2006 roku Nr [...] tej że Spółki nie przyznaje się ona do władania sporną działką . Zatem twierdzenie organu I instancji , że ewidencja odzwierciedla istniejący stan faktyczny na gruncie co do w/w działki budzi poważne zastrzeżenie. Opisany w/w materiał dowodowy sprawy w ocenie Sądu nie pozwalał organowi odwoławczemu do autorytatywnego stwierdzenia, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu bowiem w ocenie Sądu jest ono co najmniej przedwczesne. Zgodzić się należy z argumentacją organu, że ewidencja gruntów i budynków stanowi zbiór informacji o gruntach , dotyczy ona ich właścicieli a w pewnych przypadkach także podmiotów władających gruntami i budynkami z tym zastrzeżeniem, że przez władającego należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną, ale która ma do tego odpowiedni tytuł prawny pochodzący od właściciela lub wynikający z aktu notarialnego, orzeczenia sadowego lub administracyjnego. Z uwagi na swój charakter ewidencja gruntów i budynków nie rozstrzyga sporów o prawo do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy orzekające. Wpisy w niej dokonywane mają charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Oznacza to , że organ prowadzący ewidencję nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych podlegających ewidencji ( patrz; wyrok NSA II SA 862/00, Zbiór orzecznictwa komputerowego Lex Nr 53361, II SA 566/99, Lex 46217, II SA 914/98, Lex 41816, II SA 1094/98, Lex 41305 ), bowiem przepisy ustawy nie stwarzają możliwości prawnych do kształtowania w tym trybie stosunków własnościowych. Zauważyć należy że , skarżący przedłożył dokumenty na poparcie swoich twierdzeń , zarzucił wadliwy wpis w ewidencji co do osoby władającej działką nr ewid .12/1 wykazał, że droga polna oznaczoną obecnie 12/1 dawna pgr 2029 , którą dojeżdżał do swojej działki nr ewid. 8 wpisana wykazie Lwh [...] na rzecz J. W. w 4/20 cz., W. W. w 1/20 cz., S. W. w 1/4 cz. i M. z W. S. w 1/2 cz. poprzez zabiegi pozaprawne geodezyjne zniknęła z obecnych map geodezyjnych. Ten zarzut nie został przez organy wyjasniony. Rzeczą organu w pierwszej kolejności było ustalenie w oparciu o przedłożone dokumenty oraz mapy na jakiej podstawie doszło do zlikwidowania w/w drogi, kto obecnie włada tą działką , jaki ona ma charakter. W/w ustalenia pozwolą dopiero na ustalenie w sposób prawidłowy jakie osoby są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Artykuły 7 i 77 k.p.a nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. Brak uczestnictwa strony, bez jej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego / art. 145 § 1 pkt.4 k.p.a/ Stwierdzenie przez Sąd w/w naruszenia obliguje do uwzględnienia skargi i wyeliminowania decyzji obu instancji z obrotu prawnego. Charakter stwierdzonego naruszenia prawa tj. brak ustalenia w sposób prawidłowy stron postepwania nie pozwala Sądowi na merytoryczne ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi. Mając na uwadze powyższe uchybienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni je poprzez ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości krąg osób, którym przysługuje przymiot strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. wz. z art. 20 ust.2 pkt 1 i art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne / Dz.U z 2000 r Nr 100 poz. 1086 ze zm/ . Następnie w sposób prawem przewidziany zawiadomi ich o wszczęciu tego postępowania / art. 61 § 4 k.p.a. /, zapewni im czynny udział w każdym stadium tego postępowania a przed wydaniem decyzji umożliwi im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz zgłoszonych żądań / art. 10 ,§ 1 k.p.a. / Jeżeli zajdzie ku temu potrzeba przeprowadzi rozprawę na miejscu sporu z zachowaniem reguł wynikających z rozdziału 5 K.p.a. Dopiero tak przeprowadzone postępowania pozwoli na wydanie stosownej decyzji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § l pkt l lit. b i c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji , Sąd odstąpił od orzeczenia na podstawie art./ 152 P.p.s.a.