II SA/Rz 1010/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi D. G. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za ograniczenia prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej D. G. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, w podstawie prawnej powołując art. 124 § 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." We wniosku z dnia 16 lutego 2018 r. D. G. zwróciła się do Starosty [...] o wszczęcie postępowania mającego na celu ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości – działki nr 3943 obr. [...] na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 26 marca 1982 r. [...] zezwalającej Zakładowi Energetycznemu w [....] na wejście w teren celem budowy linii energetycznej. Odmawiając wszczęcia takiego postępowania, wymienionym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., Prezydent Miasta [...] wskazał, że roszczenie wnioskodawczyni było już przedmiotem rozpoznania przez organy I i II instancji, a w związku z zapadłymi w tej kwestii decyzjami tj. Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. (nr [...]) oraz utrzymującą ją w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], sprawa została ostatecznie zakończona. Organ wskazał na wysuniętą we wniosku okoliczność w postaci zawarcia w dniu 19 września 2017 r. pomiędzy J. G. tj. właścicielką nieruchomości w chwili wywłaszczenia a D. G. umowy cesji wierzytelności, w tym dochodzenia prawa do odszkodowania w związku z posadowieniem linii energetycznej na działce nr 3943 obr. [...]. Prezydent podniósł, że roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, bowiem nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości, bowiem prawo takie nie wynika z faktu nabycia konkretnej nieruchomości, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy. W zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta [...] D. G. wniosła o jego uchylenie w całości, zarzucając naruszenie: - art. 61 § 1, § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w przypadku wystąpienia przesłanek do jego prowadzenia dotyczących przedmiotu postępowania w postaci posiadania przez nią prawa do uzyskania odszkodowania oraz wystąpienia podmiotu tych praw z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, któremu przysługuje prawo strony w postępowaniu o ustalenie odszkodowania, - art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwą interpretację tych norm, bowiem organ ustalił, że nie istnieje przepis prawa umożliwiający przenoszenie roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie na inny podmiot, gdzie w rzeczywistości istnieją normy prawne pozwalające na przenoszenie ogółu praw i obowiązków tzw. cesja, uregulowana w Kodeksie cywilnym. Wojewoda [....], postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., utrzymał w mocy kwestionowany akt organu I instancji. Podkreślił, że roszczenie wnioskodawczyni było już przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. o odmowie ustalenia na rzecz D. G. odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości – działki nr 3943 o pow. 0,2473 ha obr. [...] na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] marca 1982 r. Z kolei, Wojewoda [...], decyzją z [...] marca 2017 r., utrzymał w mocy wskazane rozstrzygnięcie Prezydenta uznając, że wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie odszkodowania. W ocenie organu II instancji, powyższe stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania określoną w art. 61a § 1 K.p.a. jako "inna uzasadniona przyczyna". Wojewoda podkreślił, że roszczenie majątkowe o charakterze administracyjnoprawnym jest co do zasady nieprzenoszalne bądź przenoszalne, ale w zakresie wyznaczonym przez ustawę. Sukcesja uniwersalna często skutkuje wejściem następcy prawnego w pewien zakres praw i obowiązków administracyjnoprawnych poprzednika, natomiast w przypadku sukcesji syngularnej w sferze prawa administracyjnego obowiązuje zasada przeciwna. Potrzebna jest więc w takim przypadku wyraźna norma ustawowa pozwalająca na przenoszenie (dysponowanie) przez dany podmiot prawami lub obowiązkami administracyjnoprawnymi. Konsekwencją tego jest to, że roszczenia odszkodowawcze o charakterze administracyjnym, jako wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, nie mogą być dowolnie przenoszone przez podmioty tych stosunków w drodze czynności cywilnoprawnych. W ocenie Wojewody, prawo do ustalenia i wypłaty odszkodowania za szkodę wyrządzoną budową urządzeń infrastruktury technicznej na cudzym gruncie będzie przysługiwało tylko osobie, która była właścicielem (ewentualnie użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dniu powstania szkody bądź jej spadkobiercom. Nie będzie nim natomiast każdy kolejny właściciel nieruchomości, który nabył ją w drodze kupna, darowizny czy cesji, a ta ostatnia sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. D. G. nie zgodziła się z powyższym postanowieniem i zaskarżyła go do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem Prezydenta Miasta [...] i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia: art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. mającego postać niepoczynienia przez organ wydający postanowienie własnych ustaleń prawnych, na których zostały oparte motywy rozstrzygnięcia skarżonego postanowienia. Uzasadnienie prawne tego aktu stanowi dokładne powielenie nieadekwatnego do stanu faktycznego niniejszej sprawy orzecznictwa sądowo administracyjnego i nie zawiera własnych ustaleń i rozważań organu; art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. polegającego na nieuzasadnionym odmówieniu wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w sytuacji, gdy nieruchomość nabyła w drodze sukcesji syngularnej przy jednoczesnym przeniesieniu prawa do uzyskania odszkodowania umową przelewu wierzytelności nabywając tym samym skutecznie uprawnienia do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania na jej rzecz oraz odmówienia jej tym samym prawa strony w postępowaniu dotyczącym jej interesu prawnego. Organy prowadzące postępowanie błędnie uznały, że nie posiada ona legitymacji do wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania pomijając jej interes prawny wynikający z norm prawa cywilnego; art. 128 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającego na niewłaściwej interpretacji dyspozycji wskazanych norm skutkującego przyjęciem przez organ wydający skarżone postanowienie, że brak jest podstawy prawnej na gruncie przepisów prawa administracyjnego umożliwiającej przenoszenie roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie na inny podmiot, a wejście w ogół praw i obowiązków zbywcy, pierwotnego właściciela, możliwe jest jedynie w drodze sukcesji uniwersalnej, w przypadku gdy, ugruntowane poglądy judykatury wskazują, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za posadowienie na nieruchomości urządzeń przesyłowych jest wierzytelnością (prawem majątkowym), do której nie zostały wprowadzone żadne ograniczenia uniemożliwiające jej zbywanie, a samo roszczenie o odszkodowanie, mimo, że prawnie kształtowane przez decyzję administracyjną, ma charakter cywilnoprawny, więc może być przedmiotem obrotu. Odmienne ustalenia organu prowadzą do naruszenia konstytucyjnego obowiązku ochrony prawa własności zagwarantowanego w art. 21 Konstytucji RP. Odmowa rekompensaty za ograniczenie prawa własności, powstała w wyniku władczego działania organów administracji, negującej fakt i możliwość obrotu wierzytelnością w przypadku innym niż sukcesja uniwersalna, doprowadza do sytuacji, że w skutek wydanych postanowień nie ma żadnej drogi, ani administracyjnej, ani cywilnej do uzyskania słusznie przysługującego odszkodowania, a konstytucyjny obowiązek rekompensaty nie może zostać spełniony w żadnym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrolą w niniejszym postępowaniu objęto postanowienie organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "P.p.s.a.". W wymienionym artykule określony został przedmiotowy zakres sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli. Przeprowadzono ją mając na uwadze kryterium zgodności z prawem, do czego zobowiązuje brzmienie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167). Wedle art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości lub w części w sytuacji, gdy stwierdzi: naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, z mocy art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Powyższa regulacja uprawnia do wyeliminowania z obrotu prawnego także rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Oceniając poddane w niniejszej sprawie kontroli postanowienia Prezydenta Miasta [...] oraz Wojewody [...] Sąd uznał, że stoją one w sprzeczności z treścią art. 61a § 1 K.p.a. w stopniu, który mógł przesądzić o innym wyniku sprawy, co skutkowało koniecznością ich uchylenia. Przepis ten został powołany przez Prezydenta Miasta [...] w podstawie prawnej jego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Wskazana regulacja określa dwa rodzaje przyczyn przesądzających o tym, że postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte. Pierwsza to sytuacja, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną w sprawie. Chodzi tutaj np. o przypadek, gdy wnioskodawca to osoba niemająca zdolności do czynności prawnych bądź też brak legitymacji wnioskowej widoczny jest a limine tj. "na pierwszy rzut oka", bez potrzeby czynienia wyjaśnień w tym zakresie. Natomiast druga przesłanka odmowy wszczęcia postępowania nie została przez ustawodawcę skonkretyzowana. W omawianym przepisie mowa jest bowiem tylko o "innych uzasadnionych przyczynach". W orzecznictwie sądowym oraz w literaturze prawniczej wskazuje się, że może to dotyczyć sytuacji, kiedy żądanie wniesiono w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, kiedy określona sprawa została już rozstrzygniętej decyzją lub też toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, bądź też z podaniem wystąpiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw - przedawnienie materialnoprawne [np. Jaśkowska M., Wilbrandt-Gotowicz M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opubl.: LEX/el. 2019, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 17.11.2017 r., I OSK 1053/17]. Z uzasadnienia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania niewątpliwie winno wynikać, co było przyczyną jego wydania tak, by możliwa była kontrola tego rodzaju działania organu. W niniejszej sprawie, Prezydent Miasta [...] odmawiając wszczęcia postępowania wskazał, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania, co nastąpiło jego wcześniejszą decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., utrzymaną następnie w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Utrzymując z kolei w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wojewoda [...] również powołał się na tę okoliczność, zaliczając ją do "innych uzasadnionych przyczyn", dla których postępowanie nie może zostać wszczęte. Z kolei w końcowej części uzasadnienia swojego postanowienia organ ten podniósł, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania jest fakt, iż wnioskodawczyni nie ma przymiotu strony, co Wojewoda stwierdził po wcześniejszej analizie orzecznictwa sądowego wskazującego na niemożność dowolnego przenoszenia roszczenia odszkodowawczego - jak to, którego dochodzi skarżąca - w drodze czynności cywilnoprawnych. Tym samym, nie wiadomo, co w istocie stanowiło powód wydania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2019 r. Ponadto, podkreślenia wymaga, że przepis art. 61a § 1 K.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (res iudicata), a więc, gdy zachodzi tożsamość sprawy. Przy czym, tożsamość spraw wyraża się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz podstawy faktycznej i prawnej żądania, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, co sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Naruszałoby to bowiem zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 K.p.a. i stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (tak: wyrok NSA z 21.12.2016 r., II OSK 841/15). Odnosząc powyższe do warunków niniejszej sprawy zauważyć należy, że okoliczność w postaci uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy nie mogła być podstawą odmowy wszczęcia postępowania z wniosku D. G., a to wobec tego, że po wydaniu wspomnianych wyżej decyzji organów z dnia [...] listopada 2016 r. oraz [...] marca 2017 r. doszło do zmiany okoliczności faktycznych. Mianowicie, dnia 19 września 2017 r. zawarta została pomiędzy J. G. tj. współwłaścicielką nieruchomości – działki nr ewid. 3943 a D. G. umowa cesji wierzytelności, w tym dochodzenia prawa do odszkodowania w związku z posadowieniem linii energetycznej na wskazanej działce. Powyższe wymagało więc oceny wpływu na możliwość prowadzenia postępowania z wniosku D. G. Krótkiej analizy w tym przedmiocie dokonał organ I instancji. Szerzej wypowiedział się w tej kwestii, powołując przy tym orzecznictwo sądowe, Wojewoda [...]. Rzecz jednak w tym, że rozważania te poczynione zostały poza postępowaniem, które nie zostało przecież wszczęte. Niedopuszczalna jest zaś ocena, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony bez formalnego wszczęcia danego postępowania w sytuacji, gdy wymaga to szerszych ustaleń czy wyjaśnień w tym przedmiocie. Jak już wyżej podniesiono, odmowa wszczęcia postępowania z takiej przyczyny mogłaby być uzasadniona jedynie wówczas, gdyby brak przymiotu strony był oczywisty (por. wyrok NSA z 12.09.2019 r., II OSK 2760/17). Z tym jednak nie mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, gdzie – co wynika już nawet z uzasadnienia skarżonego postanowienia – konieczne było poczynienie szerszych wywodów w tym zakresie. Skoro więc na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. nie może on formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, w tym w kwestii prawa do wystąpienia z tym żądaniem przez konkretną osobę. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Rolą organu, do którego wpłynął wniosek zawierający żądanie wszczęcia konkretnego postępowania sądowego jest zatem dokonanie tylko wstępnej jego analizy pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie. Uwzględniając więc to, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, a organy w sprawie niniejszej naruszyły tę zasadę, wydając postanowienie z art. 61a K.p.a. pomimo oceny materialnoprawnego elementu sytuacji wnioskodawczyni w postaci jej legitymacji wnioskowej, należało je wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Tym samym, Prezydent Miasta [...] winien w dalszej kolejności wszcząć postępowanie i dopiero w jego toku rozważyć, czy D. G. była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie na jej rzecz odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności działki nr 3943, którą to wierzytelność nabyła na mocy umowy zawartej z J. G. dnia 19 września 2017 r. Stwierdzając możliwość domagania się powyższego przez wymienioną winien wydać stosowne merytoryczne rozstrzygnięcie. Natomiast ustalając jednak brak interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie winien umorzyć wszczęte uprzednio postępowanie. Uwzględniając skargę poprzez uchylenie obydwu wydanych w sprawie postanowień Sąd – w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. – zasądził od Wojewody [...] na rzecz D. G. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. Kwota ta obejmuje wpis od skargi wynoszący 100 zł, opłatę kancelaryjną w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie działającego imieniem skarżącej pełnomocnika – adwokata tj. 480 zł. Wielkość tej ostatniej wynika z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).