II SA/Rz 1013/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala- II SA/Rz 1013/16 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi WG jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej: "SKO w [.]" lub "Kolegium") z dnia [.] maja 2016 r. nr [.] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, którą wydano w następujących okolicznościach; Ostateczną decyzją z dnia [.] lutego 2013 r. nr [.], Wójt Gminy [.] przyznał WG bezterminowo, począwszy od 1 stycznia 2013 r., zasiłek pielęgnacyjny, o którym mowa w art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W piśmie z dnia 7 kwietnia 2016 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [.] zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, jako obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwanej: "Kpa"). Decyzją z dnia [.] kwietnia 2016 r. nr [.], SKO w [.] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [.] z dnia [.] lutego 2013 r. Organ ustalił, że WG wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego złożył w dniu 23 stycznia 2013 r. dołączając do niego orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [.] nr [.] z dnia [.] czerwca 2011 r., w którym zaliczono go do pierwszej grupy inwalidów. Orzeczenie to zostało potraktowane przez Wójta Gmin [.] jako orzeczenie zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Orzekanie o stopniu niepełnosprawności, o którym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy jednak do właściwego powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepoprawności, który wydaje je dla celów pozarentowych. Stan faktyczny i prawny został zatem przez Wójta Gminy [.] ustalony wadliwie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy WG, domagając się uchylenia decyzji Kolegium, podniósł, że Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w [.] zaliczyła go do pierwszej grupy inwalidów w 2011 r. Przypadkowo w 2013 r. dowiedział się, że jako osoba niepełnosprawna ma prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, o który wystąpił. Świadczenie to przyznano mu ma podstawie przedstawionych dokumentów. Nie ponosi więc winy w tym, że świadczenie przyznano mu niezgodnie z prawem, ponieważ było ono – jak się okazuje, wynikiem błędnej oceny materiału dowodowego. Opisaną na wstępie decyzją SKO w [.] utrzymało swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. w mocy, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Podkreśliło, że orzeczenie dotyczące niepełnosprawności strony wydano na potrzeby postępowania rentowego i pochodziło ono od organu nieuprawnionego do orzekania o stopniu niepełnosprawności na potrzeby przyznania świadczeń rodzinnych. Tak więc dokument ten został wadliwie oceniony przez Wójta Gminy [.]. W skardze WG, domagając się uchylenia wydanych przez Kolegium decyzji, podniósł, że nie przyczynił się do popełnionego przez organ przyznający mu zasiłek pielęgnacyjny błędu i nie dążył nigdy do wyłudzenia tego świadczenia. Jego niepełnosprawność istnieje od marca 1996 r., a stan zdrowia stale się pogarsza. W 2011 r. Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w [.] uznała go za inwalidę pierwszej grupy. Z kolei Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [.] orzeczeniem z dnia [.] lipca 2011 r. uznał go za osobę o umiarkowanym stopniu niepełnoprawności, podobnie jak w orzeczeniu z dnia [.] listopada 2012 r. oraz z dnia [.] grudnia 2014 r. W 2013 r. przypadkowo dowiedział się, że jako osoba niepełnosprawna ma prawo do zasiłku pielęgnacyjnego i o niego wystąpił, dołączając posiadane dokumenty. Na ich podstawie przyznano mu świadczenie. Gdyby w tamtym czasie poinformowano go o jakichkolwiek wątpliwościach co do przedłożonych dokumentów odstąpiłby od ubiegania się o zasiłek. Przyznane świadczenie wykorzystywał zaś na bieżące potrzeby. Za pismem z dnia 28 grudnia 2016 r. skarżący dołączył do akt kopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [.] w [.] z dnia [.] grudnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) dalej zwanej "Ppsa.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki, w tym w art. 145 Ppsa. Jej zakres określa art. 134 § 1 Ppsa, zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji Sąd administracyjny nie stwierdził takiego istotnego naruszenia przez organy przepisów prawa, które wymagałyby ich wyeliminowania z obrotu prawnego na jednej z podstaw określonych w art. 145 Ppsa. Nie oznacza to jednak, że Sąd nie stwierdził żadnych wad, tyle że nie miały one charakteru istotnego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy i odnosiły się tylko do treści uzasadnienia. Z prawidłowo poczynionych i znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy ustaleń faktycznych wynika, że decyzją z dnia [.] lutego 2013 r. Wójt Gminy [.] przyznał WG bezterminowo, począwszy od 1 stycznia 2013 r., zasiłek pielęgnacyjny, o którym mowa w art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie przyznano na wniosek w oparciu o dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę, tj. orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [.] nr [.] z dnia [.] czerwca 2011 r. o całkowitej niezdolności do służby w Policji – w części A, a w części B – o uznaniu go za inwalidę i zaliczeniu do pierwszej grupy inwalidzkiej od 12 kwietnia 2011 r. W kwietniu 2016 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] zwrócił się do SKO w [.] o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, jako obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Przeprowadzone postępowanie w ocenie Kolegium wykazało, że decyzja Wójta z dnia [.] lutego 2013 r. obarczona jest wadą nieważności, ponieważ wydano ją z rażącym naruszeniem prawa w postaci błędnie ustalonego stanu faktycznego i błędnej subsumpcji. Orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [.] nr [.] z dnia [.] czerwca 2011 r. zostało potraktowane jako orzeczenie zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i stało się podstawą przyznanego świadczenia. Orzeczenie właściwego zespołu nie służy celom rentowym, podczas gdy orzeczenie Komisji Lekarskiej takim właśnie celom. Orzeczenie stanowiące podstawę decyzji nie pochodziło zatem od właściwego podmiotu. Dlatego stwierdzono jej nieważność, ponieważ decyzja obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skarżący uważa natomiast, że cała sytuacja nie została przez niego zawiniona, a świadczenie przyznano mu na podstawie pozytywnej oceny dokumentów, które przedłożył. Nie ulega też wątpliwości, że skarżący posiadał orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [.], który kolejno orzeczeniami z dnia [.] lipca 2011 r., z dnia [.] listopada 2012 r. oraz z dnia [.] grudnia 2014 r. uznawał go za osobę o umiarkowanym stopniu niepełnoprawności. Postępowanie nadzwyczajne przeprowadził właściwy w sprawie organ, tj. SKO w [.]. Kontrolowane decyzje zawierają wszystkie niezbędne elementy określone w art. 107 § 1 i 3 Kpa, choć uzasadnienie, pomimo prawidłowych ustaleń faktycznych, zawiera błędną kwalifikację stwierdzonej wady decyzji Wójta. W istocie bowiem przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego nastąpiło bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, choć rozstrzygnięcie takie można również uznać w ogólności za rażąco naruszające prawo, zwłaszcza art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 Kpa. Niemniej, treść decyzji Wójta w oderwaniu od okoliczności sprawy nie pozostaje przecież w oczywistej sprzeczności z ustawą o świadczeniach rodzinnych, jak wynikałoby to z wywodów Kolegium. Dopiero ustalenie, że podstawą przyznania świadczenia było niewłaściwe orzeczenie pozwala uznać, że rozstrzygnięcie w decyzji Wójta w takich okolicznościach faktycznych pozbawione było podstawy prawnej. Z uwagi jednak na to, że obie podstawy nieważności zawarte są w tej samej jednostce redakcyjnej art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na prawidłową kwalifikację wady decyzji, ponieważ został tylko błędnie oceniony przez Kolegium, uchybienie to Sąd ocenił jako nieistotne i niemogące mieć wpływu na wynik sprawy. Prawidłowo Kolegium zwróciło uwagę, że zasiłek pielęgnacyjny – dla dorosłej osoby, która nie ukończyła 75 roku życia, zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługiwał osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które z kolei to pojęcie posiadało swoją ustawową definicję w art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie ulega zaś jakimkolwiek wątpliwościom, że orzeczeniami Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [.], kolejno z dnia [.] lipca 2011 r., z dnia [.] listopada 2012 r. oraz z dnia [.] grudnia 2014 r., skarżący uznawany był za osobę o umiarkowanym stopniu niepełnoprawności. Osobie takiej zasiłku pielęgnacyjnego przyznać zaś nie można było, ponieważ art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawierał takiej normy prawnej. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych niewątpliwie nie wymieniają ani wojewódzkiej komisji lekarskiej MSWiA ani orzeczeń przez nią wydawanych. Orzeczenie to nie zostało wydane również na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z FUS albo ubezpieczeniu społecznym rolników. Podstawę działania komisji lekarskich przy Ministrze Spraw Wewnętrznych określało rozporządzenie tego organu z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349) oraz rozporządzenie z dnia 16 stycznia 1995 r. w sprawie zasad orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, emerytów i rencistów policyjnych, trybu postępowania i właściwości komisji lekarskich w tych sprawach, sposobu przeprowadzania kontrolnych badań lekarskich oraz wzywania inwalidów na te badania (Dz. U. Nr 8, poz. 41). Aktualnie podstawę działania takich komisji określa ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. poz. 1822). Orzeczenia o "inwalidztwie" wydawane były zaś dla potrzeb oceny zdolności do służby m.in. w Policji i nabycia świadczeń "policyjnych", w tym renty policyjnej, a nie dla celów pozarentowych, wśród których wymienić można m.in. świadczenia rodzinne. Skoro zatem skarżący/wnioskodawca nie legitymował się określonego rodzaju orzeczeniem określonym w art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to nie można mu było przyznać zasiłku pielęgnacyjnego. Przyznając go Wójt działał w istocie bez podstawy prawnej, ponieważ do przepisów art. 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych "dodał" normę prawną z nich niewynikającą poprzez przyjecie, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje również osobie legitymującej się orzeczeniem o niezdolności do służby i inwalidztwie wydanym przez wojewódzką komisję lekarską MSWiA, względnie posiadającą umiarkowany stopień niepełnosprawności. Dla takiego działania brak było podstawy prawnej. Wada ta zachodzi bowiem wtedy, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji w danej sytuacji, co miało miejsce w przypadku rozpatrywania wniosku skarżącego. Oparto się bowiem w jego przypadku na przepisach materialnych odnoszących się do odmiennego stanu faktycznego, aniżeli wynikającego z przedłożonych przez niego dokumentów. Stąd prawidłowo stwierdzono nieważność decyzji Wójta na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Na marginesie tylko Sąd zwrócił również uwagę, że uzasadnienie decyzji Kolegium z dnia [.] kwietnia 2016 r. jest w pewnym stopniu nieczytelne i chaotyczne w zakresie, w jakim przedstawia (wyjaśnia) przesłankę nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, co mogło utrudnić jej zrozumienie przez skarżącego. Naruszono przez to skodyfikowaną w art. 11 Kpa zasadę przekonywania stron, ale nie miało to wpływu na wynik sprawy. Także strona "graficzna" tej decyzji (wcięcia, akapity, justowanie itp.), jako dokumentu urzędowego pozostawia wiele do życzenia, ale także nie miało to wpływu na wynik kontroli dokonywany w granicach określonych w art. 145 Ppsa. Z podanych względów skargę oddalono na podstawie art. 151 Ppsa jako niezasadną.