II SA/Rz 1014/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w T. z dnia [...] sierpnia 2004 r.; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego J. R. kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1014/04 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 maja 2004r. nr sygn. akt SA/Rz 1905/03 uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...].10.2003r. nr [...] i poprzedzający ją rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...].07.2003r. w sprawie zwolnienia J. R. ze służby w Policji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że przestępstwo z art. 177 § 1 k.k. popełnione przez J. R., stwierdzone prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w T. z [...].06.2002r. sygn. akt [...], jest przestępstwem nieumyślnym i z tego względu nie można było zwolnić skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2000r. nr 101, poz. 1092 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z [...] lipca 2004r., działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 2, art. 43 ust., i art. 45 ust. 3, art. 114 ust. 4 ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. nr 86, poz. 789) oraz art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego potwierdził rozwiązanie stosunku służbowego z J. R. z dniem [...] lipca 2002r. Ponadto organ orzekł, że J. R. nabył uprawnienie do nagrody rocznej w wysokości 5/12 za rok 2002r jednomiesięcznego uposażenia (nagroda została wypłacona) oraz o nagrodzie rocznej za 2001r. w wysokości 10/12 jednomiesięcznego uposażenia obniżona do 50 % wynagrodzenia. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że podstawę do zwolnienia stanowił art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji, pozwalający na zwolnienie ze służby policjanta skazanego za przestępstwo inne niż wymienione w pkt 4 ust. 1 art. 41 ustawy pragmatycznej. Przyjęto też, że zwolnienie ze służby nastąpiło z dniem [...] lipca 2002r. tj. w ostatnim dniu miesiąca, za który policjant otrzymał uposażenie. Decyzja taka została podjęta ze względu na wydźwięk społeczny jaki wywołało przestępstwo popełnione przez J. R. oraz brak wniosku do Komendanta Wojewódzkiego Policji o pozostawieniu w służbie na podstawie art. 45 ust. 2 ustawy pragmatycznej. Organ stwierdził, że ekwiwalent za urlop wypoczynkowy w 2002r. nie przysługuje. W odwołaniu J. R. wniósł o uchylenie w całości decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Powołał się na art. 42 ustawy o Policji, stosownie do którego uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Takie uchylenie nastąpiło wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 25.05.2004r. sygn. akt SA/Rz 1905/03. Zakwestionował też datę [...] lipca 2002r., jako datę zwolnienia ze służby, albowiem po uchyleniu decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z mocy prawa do dnia wydania aktualnie zaskarżonej decyzji był policjantem. Skarżący wskazał na przepis art. 41 ust. 2 ustawy o Policji, wymieniający przesłanki zwolnienia policjanta ze służby, ale zwolnienie to musi być uzasadnione i wynikać z okoliczności sprawy. Organ nie uzasadnił żadnymi dowodami rzekomego wydźwięku społecznego popełnionego przestępstwa, a prowadzone postępowanie zostało umorzone. Opinia o służbie wydana przez Komendę Miejską Policji z [...].08.2002r. potwierdziła, że był dobrym policjantem. Wypadek zrujnował skarżącemu życie, gdyż ze względu na stan zdrowia nie mógł podjąć żadnego dodatkowego zatrudnienia. Zarzucił też, że Komendant przed wydaniem decyzji nie zasięgnął opinii związku zawodowego Policji. Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z [...] sierpnia 2004r. działając na podstawie art. 6f, art. 41 ust. 2 pkt 2, art. 43 ust. 1 i art. 45 ust. 3 ust. 3 , art. 114 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002r. nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz § 1 ust. 2, § 2ust. 1 pkt 3 , § 3, § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 7 ust. 1 i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. nr 86, poz. 789) oraz art. 108 § 1 i art. 132 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego po rozpoznaniu odwołania J. R. uwzględnił zarzuty odwołania i uchylił swoją własną decyzję z [...] lipca 2004r. w całości i orzekł o rozwiązaniu stosunku służbowego z J. R. z dniem [...] sierpnia 2004r. oraz o niewypłacaniu uposażenia za czas od dnia 25 maja 2004r. do 31 sierpnia 2004r., pozostałe rozstrzygnięcia co do nagrody rocznej za 2002r. i nagrody rocznej za 2001r. zostały takie same. Organ I instancji stwierdził, że zaistniały przesłanki do uwzględnienia odwołania wniesionego przez J. R. wydania decyzji w trybie art. 132 k.p.a. Organ powołał się na wyrok NSA z 6.12.1994r.sygnakt II SA 996/94 (ONSA 1995/4/177), w którym stwierdzono, że uchylenie przez sąd administracyjny decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji powoduje, że od dnia wyroku decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby przestaje obowiązywać, a policjant od tego dnia znajduje się znów w takiej sytuacji służbowej, w jakiej pozostawał w dniu zwolnienia ze służby. Datę zwolnienia (pkt 2 sentencji) przyjęto na dzień 31 sierpnia 2004r., gdyż wyrok WSA w Rzeszowie o sygn. akt SA/Rz 1905/03 zapadł 25.05.2004r., a organ i instancji otrzymał 2.07.2004r. i niezwłocznie wydał decyzję. Od daty wyroku J. R. nie wystąpił z prośbą o pozostawienie w służbie w trybie art. 45 ust. 2 ustawy pragmatycznej i nie zgłosił chęci powrotu do służby i dlatego nie uzyskał prawa do uposażenia. Sytuację tę organ ocenił na podstawie art. 126 ust. 1 i 3 ustawy o Policji, na mocy których niezgłoszenie się do służby i niewystąpienie z prośbą o pozostawienie w służbie traktowane jest jako nieobecność nieusprawiedliwiona, skutkująca utratą prawa do uposażenia za ten okres. Uposażenie dla policjanta za czas od dnia uchylenia rozkazu personalnego przez Sąd do dnia zgłoszenia się do służby ulega zawieszeniu i nie można było podjąć decyzji o wypłacie uposażenia. Powyższe argumenty stanowiły uzasadnia rozwiązanie stosunku służbowego z dniem 31.08. 2004r. i odmowy wypłaty uposażenia za okres od 25.05.2004r.(data wyroku WSA) do 31.08.2004r. O odprawie postanowiono na podstawie art. 114 ust. 4 ustawy o Policji, gdyż odprawa taka w wysokości 50% przyznawana jest przez Głównego Komendanta Głównego Policji, a Komendant Miejski Policji w [...] podejmujący decyzję nie posiadał upoważnienia organu do podjęcia decyzji w tym zakresie. W odwołaniu od tej decyzji, skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] sierpnia 2004r.oraz zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 k.p.a., gdyż przepis art. 132 k.p.a. pozwala na zmianę decyzji po wniesieniu odwołania przez organ, który ją wydał, ale tylko wtedy, gdy uwzględnia odwołanie w całości. Decyzją z [...] sierpnia 2004r. nie zostało uwzględnione całe odwołanie, gdyż został zmieniony tylko termin rozwiązania stosunku służbowego. Skarżący podtrzymał stanowisko braku podstaw do rozwiązania stosunku służbowego i wskazał, że jest rencistą Policji, bez związku ze służbą w Policji. Za niezasadny uznał argument o niezgłoszeniu powrotu do służby, skoro organowi znany jest fakt przebywania na rencie i stanowi usprawiedliwienie niezgłoszenia się do służby. Zaskarżył decyzję w części odmawiającej należnych odpraw, a także prawa do urlopu wypoczynkowego. Zgodnie bowiem z prawem pracy urlop wypoczynkowy należy się za przepracowane miesiące bez względu na sposób i przyczynę rozwiązania. Podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji z [...] lipca 2004r. Decyzją z [...] września 2004r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji zacytował treść art. 114 ust. 4 ustawy o Policji i stwierdził, że ustawodawca nie przewidział innych świadczeń dla policjantów zwalnianych w trybie art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej, a zarzuty odwołania jako nieuzasadnione nie mogły zostać uwzględnione. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiej Policji w [...] z [...].08.2004r. Skarżący zarzucił, że decyzja o zwolnieniu go ze służby z dniem 31.08.2004r. została wydana na skutek jego wcześniejszego odwołania z [...] lipca 2004r. Wojewódzki Komendant Policji wydając zaskarżoną decyzje nie ustosunkował się do zarzutów przeciwko zaskarżonej decyzji. W szczególności nie zbadał, czy decyzja Miejskiego Komendanta Policji w [...] jest zgodna z prawem, gdyż została zmieniona w trybie art. 132 k.p.a. przez Miejskiego Komendanta Policji w [...]. W decyzji Miejskiego Komendanta Policji w [...] powołano art. 41 ust. 2 pkt 2, art. 43 ust. 1 i art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, dlatego też nie wiadomo, co było przyczyną rozwiązania stosunku służbowego. Przyczyna zwolnienia ze służby nie została wyjaśniona przez organy obydwu instancji, gdyż za taką nie można uznać ogólnikowego powoływania się na wydźwięk społeczny. Zakwestionował też rozstrzygnięcia w zakresie pozbawienia prawa do ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy oraz odprawy z tytułu rozwiązania stosunku służbowego. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył. co następuje: Skarga jest uzasadniona. Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zwanej dalej w skrócie u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej w skrócie p.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Kluczowym zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie jest ocena kwestionowanej przez skarżącego możliwość zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 132 k.p.a. Skarżący tak w skardze jak i w odwołaniu od decyzji I instancji z 16 sierpnia 2004r. podważył prawidłowe zastosowanie tego przepisu. Przepis art. 132 k.p.a. stanowi, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję (§ 1). Przepis § 1 stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniami odwołania (§ 2). Przepis art. 132 stwarza zatem możliwość zmiany decyzji niestatecznej, jednakże przy łącznym zaistnieniu dwóch przesłanek, to jest przesłanki formalnej i materialnoprawnej. Przesłanka formalna wynika tak z § 1 jaki i § 2 art. 132 k.p.a. i związana jest ze złożeniem odwołania przez wszystkie strony lub jedną ze stron przy równoczesnym wyrażeniu zgody przez pozostałe na zmianę decyzji zgodnie z żądaniami odwołania. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie występuje tylko jedna strona postępowania, która wniosła odwołanie, to należy stwierdzić, że została spełniona przesłanka formalna zastosowania przepisu art. 132 k.p.a. Druga przesłanka ma charakter materialny i odnosi się do uznania, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, przy czym ta zmiana lub uchylenie decyzji musi się odnosić do sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji nieostatecznej. Innymi słowy musi zaistnieć tożsamość sprawy administracyjnej, będąca granicami przedmiotowymi dla zastosowania art. 132 k.p.a. W ramach tej przesłanki okolicznością, którą należy poddać szczególnie wnikliwej ocenie, to zestawienie ponownego rozstrzygnięcia sprawy z żądaniem strony. Tylko wynik pozytywny dla uwzględnienia żądania strony w całości uprawnia organ do zmiany decyzji w trybie art. 132 k.p.a. Poddawszy takiej ocenie żądania zawarte w odwołaniu w kontekście ich całkowitego uwzględnienia, Sąd doszedł do przekonania, że nie zaistniała materialnoprawna przesłanka do uwzględnienia odwołania w całości i wydania decyzji w trybie art. 132 k.p.a. Analiza treści odwołania skłania do przyjęcia, że skarżący w ogóle zakwestionował swoje zwolnienie ze służby w Policji, które jego zdaniem po wyroku Sądu nie powinno już mieć miejsca, a dodatkowo stawia zarzut błędnie przyjętej daty zwolnienia ze służby. Zarzut, co do błędu w dacie zwolnienia był oczywiście uzasadniony i gdyby tylko taki był zawarty w odwołaniu, to organ I instancji istotnie mógłby zastosować art. 132 k.p.a. Żądania skarżącego nie ograniczyły się jednak do kwestionowania samej daty zwolnienia ze służby, zatem organ I instancji błędnie zastosował przepis art. 132 k.p.a., bo jak to zostało już zaznaczone, skarżący wskazując na dobre opinie za pełnioną służbę i wyrok Sądu zakwestionował sam fakt zwolnienia z pracy. Ponadto uważa, że zwolnienie ze służby nie zostało należycie uzasadnione. To żądanie nie zostało uwzględnione w decyzji wydanej na podstawie art. 132 k.p.a., gdyż organ uwzględnił tylko żądanie, co do daty zwolnienia ze służby. W takim przypadku organ I instancji był obowiązany do przesłania odwołania do organu wyższego stopnia w trybie art. 133 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygnięta decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem wynikającym z art. 138 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, gdyż obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Takie zadanie dla organu II instancji wynika z art. 138 k.p.a., który przyznaje temu organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 22.03.1996r. SA/Wr 1995/96 ONSA 1997, nr 1, poz. 35). W rozpoznawanej sprawie organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów odwołania od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] sierpnia 2004r. wydanej na podstawie art. 132 k.p.a., a dotyczących naruszenia art. 138 k.p.a., braku konsultacji zamiaru zwolnienia ze służby w Policji ze związkami zawodowymi, co jednoznacznie wynika z uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ocenił tylko żądania skarżącego odnośnie wypłaty odprawy w związku z przejściem na rentę i braku podstawy prawnej do wypłaty ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy. Wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji powoduje przekazanie pełnej kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy organowi odwoławczemu w jej całokształcie. Tym samym organ odwoławczy naruszył przepis art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. Przedstawione naruszenia prawa tak przez organ I jak i II instancji nakazują wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jaki decyzji organu I instancji z [...] sierpnia 2004r.. Sąd nie uwzględnił rozszerzenia skargi na decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2004r. uznając taki wniosek za niedopuszczalny. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy rozpozna odwołanie skarżącego z [...] sierpnia 2004r. i wyda stosowną decyzję. Z tego też względu Sąd nie odniósł się do kwestii merytorycznych odwołania, gdyż taka ocena byłaby przedwczesna. Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd stwierdził, że zaistniały przesłanki przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. to jest naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy i orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.