II SA/Rz 1014/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB [...]") nakazał P. K. rozbiórkę domku typu holenderskiego, zlokalizowanego na działce nr 186 w P. Zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, decyzja ta została doręczona zobowiązanemu w dniu 5 listopada 2013 r. W dniu 7 listopada 2013 r. P. K. zwrócił się do PINB o uzupełnienie decyzji "z dnia [...] września 2013 r. nr [...]" oraz wyłączenie tego organu od rozpoznania wniosku o uzupełnienie decyzji. Ponadto w piśmie tym zawarto żądanie "zawieszenia postępowania w sprawie uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji PINB z dnia [...] września 2013 r. nr [...]" oraz o wyjaśnienie tej decyzji we wskazanym przez niego zakresie. PINB uznając, że wniosek P. K. stanowi środek zaskarżenia od decyzji z dnia [...] października 2013 r. nr [...], przekazał go do rozpatrzenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB"). Organ ten z kolei wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w zakresie jednoznacznego określenia charakteru jego pisma z dnia 7 listopada 2013 r., w szczególności poprzez wskazanie czy pismo to stanowi odwołanie od decyzji PINB [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...]. Wezwanie zawierało rygor, że nieudzielenie wyjaśnień w zakreślonym terminie spowoduje rozpoznanie wniosku zgodnie z jego literalnym brzmieniem. Ponadto w wezwaniu poinformowano P. K., że nie jest on stroną postępowania prowadzonego przez PINB [...] pod nr [...], lecz stroną postępowania o nr [...], w którym wydano decyzję zobowiązującą go do dokonania rozbiórki obiektu budowlanego. Po bezskutecznym upływie terminu określonego w ww. wezwaniu, postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. WINB odmówił wyłączenia PINB [...] od prowadzenia sprawy nr [...], zaś odrębnym pismem z tego samego dnia poinformował P. K. o konieczności zwrócenia się do PINB [...] z odrębnym podaniem w sprawie rozpatrzenia pozostałych wniosków zawartych w jego piśmie z dnia 7 listopada 2013 r. Wniesione przez niego podanie dotyczyło bowiem kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, a zatem zgodnie z art. 66 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "Kpa"), WINB uczynił przedmiotem rozpoznania jedynie sprawy należące do jego właściwości. Wnioskiem z dnia 20 lutego 2014 r. P. K. zwrócił się do PINB [...] o uzupełnienie i sprostowanie decyzji tego organu z dnia [...] października 2013 r. nr [...] oraz o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia jego wniosku o wyłączenie PINB [...] od prowadzenia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania, zaś postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. odmówił uzupełnienia co do rozstrzygnięcia własnej decyzji z dnia [...] października 2013 r. nr [...]. Postanowienie o odmowie uzupełnienia rozstrzygnięcia doręczono wnioskodawcy w dniu 17 marca 2014 r., zaś w dniu 24 marca 2014 r. P. K. wniósł odwołanie od decyzji PINB [...] wskazując, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja tego organu z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 Kpa, WINB stwierdził, że odwołanie P. K. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. W terminie 14 dni od dnia doręczenia odwołującemu się decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2013 r., nie wniósł on od niej odwołania, za zatem decyzja ta stała się ostateczna. Za odwołanie nie mógł zostać uznany wniosek P. K. z dnia 7 listopada 2013 r., bowiem wskazywał on jako przedmiot zaskarżenia decyzję wydaną w innym postępowaniu, a pomimo wezwania wnioskodawcy do wskazania, czy wniosek ten stanowi odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2013 r., nie udzielił on w tym przedmiocie żadnej informacji. Za niedopuszczalne uznano również przyjęcie, że odwołanie wniesiono w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu rozstrzygnięcia w przedmiocie uzupełnienia decyzji, gdyż sam wniosek (z dnia 20 lutego 2014 r.) o uzupełnienie decyzji również został wniesiony z uchybieniem terminu. W skardze na to postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, P. K. wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego przyjęcie, że jego odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu jest błędne, gdyż odwołanie to wniesione zostało w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu postanowienia PINB [...] z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie uzupełnienia decyzji, co stanowi naruszenie art. 134 Kpa. Wprawdzie skarżący pierwotnie jako przedmiot odwołania wskazał decyzję o innym numerze, niż decyzja nakładająca na niego obowiązek dokonania rozbiórki, jednakże było to skutkiem oczywistej omyłki pisarskiej. Wszak z jego udziałem toczy się w PINB [...] tylko jedno postępowanie, a zatem organ nie powinien mieć wątpliwości co do przedmiotu odwołania oraz wniosku o uzupełnienie decyzji. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna została przez Sąd oddalona. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto na podstawie art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Pełnomocnik strony podniósł, że WINB dopuścił się naruszenia art. 134 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że odwołanie P. K. zostało złożone z uchybieniem terminu w sytuacji gdy, zostało ono wniesione w otwartym terminie 14 dni. Z tym twierdzeniem nie sposób się zgodzić z następujących względów zaś zaskarżone postanowienie nie narusza art. 134 K.p.a. Ten przepis stanowi : Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, iż w świetle art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Przepisy Kodeksu nie dopuszczają wniesienia odwołania od decyzji ostatecznej, a więc takiej co do której upłynął termin na wniesienie odwołania. Nie sposób też pominąć w niniejszej sprawie znaczenia przepisu art. 129 § 2 K.p.a., który stanowi : odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Wyjątek w tym względzie stanowi sytuacja gdy Organ wydaje postanowienie rozpoznające wniosek o uzupełnienie decyzji, bowiem w myśl art. 111 § 2 K.p.a. w przypadku wydania postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Należy podkreślić, iż w myśl art. 111 § 1 K.p.a. prawo do rektyfikacji decyzji należy zgłaszać w terminie takim samym jaki strona ma na wniesienie odwołania. Płynie stąd wniosek, nie można żądać uzupełnienia decyzji już ostatecznej. Decyzja ostateczna korzysta z domniemania trwałości, gdyż nie może być podważana w drodze zwyczajnych środków odwoławczych. Wydanie postanowienia rozpoznającego merytorycznie wniosek o rektyfikacje temu założeniu nie może się sprzeciwiać. W niniejszej sprawie wniosek P. K. z dnia 7 listopada 2013 r. o uzupełnienie decyzji PINB z dnia [...] września 2013 r. nr [...], nie dotyczył decyzji PINB z dnia [...] października 2013 r. nr [...], czyli decyzji nakazującej P. K. rozbiórkę domku typu holenderskiego z dobudowanym tarasem o konstrukcji drewnianej częściowo zadaszonym. Wniosek ten nie był także odwołaniem od decyzji nakazującej rozbiórkę. Kwestia ta została przez Organ odwoławczy wyjaśniona poprzez skierowanie do P. K. pisma z dnia 23 grudnia 2013 r., w którym to piśmie wyraźnie wytłumaczono stronie związane ze sprawą okoliczności faktyczne i prawne czym wypełniono dyspozycję art. 9 K.p.a. Jednocześnie pouczono stronę o tym, że nie udzielenie w terminie 7 dni wyjaśnień czy pismo z dnia 7 listopada 2013 r., stanowi odwołanie, spowoduje rozpoznanie wniosku zgodnie z jego brzmieniem a więc m.in. jako wniosek o wyłączenie PINB od rozpoznania decyzji z dnia [...] września 2013 r. nr [...]. Pismo to zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 2 stycznia 2014 r. WINB stworzył P. K. pełne możliwości zakwestionowania w trybie zwykłym decyzji PINB nakazującej rozbiórkę. Ponieważ strona nie odpowiedziała na to wezwanie WINB, to organy obowiązane były uznać, że decyzja PINB z dnia [...] września 2013 r. [...], stała się decyzją ostateczną z uwagi na upływ terminu na wniesienie przez w/w odwołania. Według art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zdaniem Sądu, Organ nie miał prawa przyjąć w tej sytuacji, że opisane wyżej pismo stanowi środek odwoławczy od decyzji o nakazie rozbiórki, bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem które organ nie może wszcząć z urzędu. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że wniosek P. K. o uzupełnienie właściwej decyzji PINB o nakazie rozbiórki, opatrzony datą 20 lutego 2014 r., został złożony po terminie określonym w art. 111 § 1 K.p.a., a więc w czasie kiedy decyzja PINB o nakazie rozbiórki była już decyzją ostateczną. Wobec tego rozpoznanie merytoryczne odwołania złożonego przez pełnomocnika strony, jakkolwiek złożonego w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia PINB z dnia [...] marca 2014 r., [...], naruszałoby przepis art. 16 § 1 i art. 129 § 2 K.p.a. Według Sądu bieg terminu określonego w art. 111 § 2 K.p.a. (termin na wniesienia odwołania rozpoczyna się w myśl tego przepisu w dniu doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w sprawie rektyfikacji decyzji) nie rozpoczyna się, jeżeli postanowienie o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji dotyczy wniosku obejmującego w chwili jego złożenia decyzję ostateczną, a więc taką, wobec której upłynął termin na wniesienie odwołania. Przyjęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby koniecznością rozpoznawania odwołań wniesionych od decyzji ostatecznych w chwili złożenia wniosku, o którym mowa w art. 111 § 1 K.p.a. Taką decyzją była w dniu 20 lutego 2014 r. decyzja PINB z dnia [...] października 2013 r. nr [...]. Dlatego też WINB prawidłowo zastosował art. 134 K.p.a. Wyżej wyłożony przyczyny nie pozwalały Sądowi uznać zasadności zarzutów skargi P. K. WSA działając z urzędu także nie doszukał się takich naruszeń prawa, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Zaskarżony akt okazał się więc w pełni legalny, co nakazywało oddalić skargę P. K. na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przytoczona regulacja stanowi, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.