II SA/Rz 1017/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2022 r. nr SKO.4111/464/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr GOPS.5231.9.5.2014.2019 w zakresie punktu pierwszego. Przedmiotem skargi M.Z. (dalej jako: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 13 czerwca 2022 r. nr SKO.4111/464/2022 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", lub "organ I instancji") z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr GOPS.5231.9.5.2014.2019 wydaną w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stan sprawy przedstawia się następująco; Wnioskiem z dnia 15 marca 2021 r. skarżąca zwróciła się do Wójta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem B.Z. Decyzją z dnia 19 kwietnia 2022 r., Wójt, działając na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1, ust. 4, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 1-3, art. 24 ust. 1-4, art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 2, art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 615; dalej: "u.ś.r."), art. 104, art. 107 § 1, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 300 z późn. zm.; dalej: "u.s.u.s."), w pkt 1, odmówił przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia w okresie od 1 marca 2021 r. do 31 stycznia 2022 r. i jednocześnie w pkt 2, orzekł o przyznaniu skarżącej świadczenia na okres od 1 lutego 2022 r. do 28 lutego 2023 r., w wysokości 2119 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ wskazał, że B.Z. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. Wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2022 r. sygn. akt [...] zmieniono powyższe orzeczenie stwierdzając, że niepełnosprawność małoletniego istnieje od niemowlęctwa, oraz że zachodzi wobec niego konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Kolejno Wójt podał, że w okresie od 1 marca 2021 r. do 31 stycznia 2022 r. skarżąca była osobą współpracującą z osobą prowadzącą pozarolniczą działalność oraz osobą fizyczną, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, w firmie męża – K.Z., który od 1 listopada 2006 r. prowadzi działalność gospodarczą – [...]. Z informacji pozyskanej z systemu PUE-ZUS nie wynika, żeby od 1 lutego 2022 r. skarżąca była osobą aktywną zawodowo. Nie jest także zarejestrowana w Urzędzie Pracy. Organ wyjaśnił, że celem wnioskowanego świadczenia jest zrekompensowanie osobie, która świadomie i z własnego wyboru rezygnuje z aktywności zawodowej w związku z potrzebą sprawowania opieki nad członkiem rodziny, utraconego lub potencjalnego zarobku. W związku z tym warunkiem bezwzględnym uzyskania prawa do tego świadczenia jest brak aktywności wynikający ze świadomego wyboru. Wójt zauważył, że skarżąca podjęła aktywność zawodową świadomie i z własnego wyboru jako osoba współpracująca z osobą prowadzącą działalność gospodarczą, tj. z mężem. W związku z powyższym we wskazanym okresie nie została spełniona przesłanka o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast negatywne przesłanki wykluczające przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia nie zachodzą od 1 lutego 2022 r. Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją, zaskarżając ją w zakresie pkt 1. W odwołaniu wyjaśniła, że jej syn ma zdiagnozowany [...] i wymaga stałej pomocy i opieki. Podniosła, że do pozbawienia jej możliwości pobierania świadczenia doprowadziła błędna decyzja urzędnika wydającego zaocznie orzeczenie o niepełnosprawności syna. Od dnia 1 marca 2021 r. jej synowi zostały odebrane pieniądze na utrzymanie i rehabilitację. W związku z powyższym, celem zapewnienia dziecku najlepszej opieki, była zmuszona do podzielenia się obowiązkami opieki nad dzieckiem z mężem i przejęcia części jego obowiązków, natomiast mąż był zmuszony zarejestrować ją w ZUS jako osobę współpracującą nieotrzymującą wynagrodzenia. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, SKO, opisaną na wstępie decyzją z dnia 13 czerwca 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 u.ś.r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji stwierdzając, że w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia, tj. rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ podał, że wprawdzie "osoba współpracująca przy prowadzeniu działalności gospodarczej" nie została ujęta wprost w definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu przepisów u.ś.r., jednakże definicja osoby współpracującej zawarta jest w art. 8 ust. 11 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i zdaniem Kolegium w odniesieniu do tej definicji współpraca w prowadzeniu działalności gospodarczej ze względu na zakres praw i obowiązków wyklucza skarżącą z kręgu osób, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W omawianej kwestii organ powołał się również na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II UK134/08. Ponadto zwrócił uwagę, że sama skarżąca nie kwestionuje faktu współpracy przy prowadzeniu działalności gospodarczej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca w całości ponowiła argumentację przedstawioną w odwołaniu i wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na syna również za okres od 1 marca 2021 r. do 31 stycznia 2022 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z nieco innych powodów niż w niej podniesione. Organy naruszyły bowiem prawo materialne, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ww organów w zakresie, którym odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 marca 2021 r. do 31 stycznia 2022 r. Powodem odmowy było ustalenie, że w ww czasie skarżąca była osobą współpracującą w ramach prowadzonej przez męża działalności gospodarczej. Okoliczność ta nie jest sporna. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego kwestionowała treść orzeczenia lekarskiego wydanego – jak podała – "zaocznie" w stosunku do jej syna. Bezsporne było także, że na skutek złożonego odwołania od orzeczenia lekarskiego Sąd Rejonowy w [....] wyrokiem z dnia [...] lutego 2022 r. w sprawie sygn. [...] uwzględnił zarzuty skarżącej i zmienił orzeczenie ustalając, że niepełnosprawność dziecka skarżącej istnieje od niemowlęctwa oraz że zachodzi wobec niego konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Materialnoprawną podstawę skarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy stanęły na stanowisku, że skarżąca jako osoba współpracująca z mężem w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie spełniła więc, według ich oceny, w ww okresie warunku, od którego zależy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Posiłkowały się przy tym definicją osoby współpracującej zawartą w art. 8 ust. 11 u.s.u.s. Tymczasem ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera własne definicje ustawowe. Jak stanowi art. 3 pkt 22 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej – oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Według Sądu, w tej sytuacji nie można rozszerzać znaczenia wyrażeń ustawowych, które zdefiniował sam ustawodawca. Analiza przepisu art. 3 pkt 22 u.ś.r. nie pozostawia wątpliwości, że skarżąca w kwestionowanym okresie nie pozostawała w zatrudnieniu, nie wykonywała pracy zarobkowej, w tym nie prowadziła pozarolniczej działalności gospodarczej, bo tę działalność prowadził jej małżonek, co jest oczywiste. Jeśli ustawodawca wyraźnie postanowił co należy rozumieć pod określonym pojęciem, to nie można pod to pojęcie podciągać innych aktywności bez wyraźnego do tego odesłania lub upoważnienia. Być może było to przeoczenie prawodawcy lecz organy administracji w takiej sytuacji nie są uprawnione do rozszerzania zakresu definicji ustawowej. Definicja osoby współpracującej także została utworzona na użytek konkretnej ustawy – o systemie ubezpieczeń społecznych. Zresztą także w powołanym przez SKO przepisie art. 8 ust. 11 u.s.u.s. jest wyraźne rozróżnienie pomiędzy osobą prowadzącą działalność gospodarczą a osobą współpracującą z taką osobą. Na marginesie jedynie Sąd zauważa, że na brak intencji ustawodawcy objęcia osób współpracujących pojęciem "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" świadczy nie tylko wyraźna w tym zakresie treść art. 3 pkt 22 u.ś.r., lecz choćby brzmienie art. 17b ust. 1 u.ś.r. dotyczące warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla rolników, małżonków rolników lub domowników, w którym odróżnia się takie osoby od samych rolników i ustanawia dla nich wyraźnie określone warunki. A osoba współpracująca z osobą prowadzącą działalność gospodarczą to także małżonek, do tego pozostający we wspólnym gospodarstwie domowym, która sama nie prowadzi działalności gospodarczej tylko współpracuje przy prowadzeniu takiej działalności przez inną osobę. W ocenie Sądu zastosowanie wykładni rozszerzającej w niniejszej sprawie, wbrew brzmieniu definicji ustawowej z art. 3 pkt 22 u.ś.r. miało wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem zauważyć, że nie był podstawą odmowy przyznania świadczenia zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad małoletnim dzieckiem lecz zatrudnienie lub inna praca zarobkowa, którą skarżąca miała wykonywać. Tych okoliczności organy nie wyjaśniły przyjmując, że nie została spełniona podstawowa przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r. a skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej. Nie wyjaśniono przy tym nawet na czym ta współpraca w rzeczywistości polegała. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organy będą związane wyżej przedstawioną wykładnią prawa.