II SA/Rz 1017/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr SKO.4115.327.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Organ II instancji", "Organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 24 kwietnia 2023 r. nr SKO.4115.327.2023, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Organ I instancji", "Wójt") z 13 marca 2023 r. nr GOPS.śr.5211.125.2023 wydaną w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego M. G. (dalej: "Skarżąca") w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią J. M., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe. W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 390; dalej: "u.ś.r."). W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Wójt Gminy [...] decyzją z 13 marca 2023 r. nr GOPS.śr.5211.125.2023 odmówił przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Jako powód odmowy Organ wskazał niespełnienie przesłanki art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. brak określenia terminu powstania niepełnosprawności J. M. Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. , sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Po rozpoznaniu złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu, opisaną na wstępie decyzją z 24 kwietnia 2023 r. nr SKO.4115.327.2023 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Za błędny Kolegium oceniło pogląd Organu I instancji co do sposobu wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. zwłaszcza w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13. Wyjaśniło, że wyrokiem tym Trybunał stwierdził, że w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy Skarżąca, sprawuje opiekę nad niepełnosprawną babcią – J. M., która orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] została zaliczona na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności, datowanego od [...] września 2022 r., a daty istnienia niepełnosprawności nie da się ustalić. Skarżąca jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego od [...] listopada 2022 r. i oświadczyła w dniu 14 lutego 2023 r., że z chwilą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. J. M. - osoba wymagająca opieki - jest wdową, ma dwie dorosłe córki – R. G. (wspólnie zamieszkującą) i M. B. (zamieszkałą w [...]). R. G. oświadczyła, że nie jest w stanie zapewnić matce należytej opieki, ponieważ pracuje zawodowo. Nie może również sfinansować opieki. W aktach sprawy brak orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności ww. zstępnych. Kolegium stwierdziło, że skoro dzieci niepełnosprawnej nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do alimentacji matki. Skarżąca jako wnuczka, jest spokrewniona ze swoją podopieczną w drugim stopniu. Obowiązek alimentacyjny dzieci wyprzedza bowiem obowiązek alimentacyjny wnuczki, co w świetle art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla dalszych krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, są małoletnie lub są niepełnosprawne w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez nich ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Kolegium podkreśliło, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce osoby zobowiązanej (i w ramach jej obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Kolegium wskazało, że córki spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie zostały wykluczone z obowiązku alimentacyjnego względem matki. Nie został więc spełniony warunek, o jakim mowa w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., co oznacza, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku Skarżącej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną babcią. Kolegium wyjaśniło, że nie kwestionuje konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną J. M. i faktu, że zadania tego podjęła się wnuczka, ale wobec jednoznacznego brzmienia przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. nie jest możliwe przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła M. G. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., poprzez błędną wykładnię polegającą na: – pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy o świadczeniach rodzinnych; – przyjęciu, że faktyczne sprawowanie opieki przez stronę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babką – J. M. nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, że niepełnosprawna ma dwie córki, na których - jako spokrewnionych w pierwszym stopniu - spoczywa obowiązek opieki nad matką; – uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny córki względem wymagającej opieki matki, bez względu na szczególne okoliczności, wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej konstatacji, że w sytuacji Skarżącej nie zaktualizował się wynikający z przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązek alimentacyjny wglądem babki, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; – nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwalają organowi na ustalanie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego 2) art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez Skarżącą i realnych możliwości sprawowania opieki przez M. B. i R. G. nad niepełnosprawną matką w zakresie wymaganym stanem zdrowia J. M., a poprzez to nieuprawnione uznanie, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez Skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem Skarżącej; 3) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiającego się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 2 listopada 2023 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł i wywiódł jak w pisemnej skardze. Dodatkowo przedłożył dokumentację medyczną z leczenia R. G. – córki osoby wymagającej opieki, z którego wynika, że R. G. leczy się przewlekle, ma liczne schorzenia, w tym kłopoty z kręgosłupem. Pełnomocnik podniósł, że Organ nie przeprowadził postępowania w zakresie pozwalającym ustalić realne możliwości opieki nad matką przez córkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 )sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Dokonana w wyżej zakreślonych granicach kontrola nie wykazała naruszenia prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babką. Materialnoprawną podstawę świadczenia stanowi art. 17 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem: 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. (...) Zaskarżoną do Sądu decyzją Kolegium utrzymało decyzję organu I instancji, wskazując, że obowiązek alimentacyjny Skarżącej wyprzedza obowiązek alimentacyjny córek podopiecznej: R. G. ( z którą wspólnie zamieszkuje) oraz M. B. zamieszkałe w [...]. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Organu II instancji. Świadczenie pielęgnacyjne skonstruowane jest na zasadzie obowiązku alimentacyjnego. Ma za zadanie zrekompensować osobie, która podjęła się opieki brak pobierania wynagrodzenia w związku z rezygnacją z pracy bądź w związku z jej nie podjęciem celem opieki, osobie zaś wymagającej opieki realną pomoc w codziennym życiu, w związku ze stwierdzonym stopniem znacznej niepełnosprawności. Konsekwencją alimentacyjnego charakteru świadczenia jest wprowadzenie grup osób uprawnionych do jego pobierania, które odpowiadają kolejności obowiązków alimentacyjnych, od najbliższych krewnych poprzez kolejne grupy pokrewieństwa. Skorzystanie z tego świadczenia przez osobę z kolejnej grupy podmiotów uzależnione jest od stwierdzenia braku osób, których obowiązek alimentacyjny wyprzedza obowiązek wnioskodawcy bądź orzeczono względem tych osób znaczną niepełnosprawność, która z oczywistych względów wyklucza niesienie niezbędnej pomocy. Świadczenie pielęgnacyjne pełni rolę pewnego rodzaju wynagrodzenia, wprowadzając jednocześnie zakaz podwójnego wynagradzania. Jeżeli osoba zobowiązana do opieki w pierwszej kolejności pracuje, bądź korzysta z wymienionych w przepisie świadczeń nie może ubiegać się o to świadczenie. Taka sytuacja powoduje również zakaz uruchomienia prawa do uzyskania tego świadczenia przez kolejnej grupy ewentualnych świadczeniobiorców. Należy przyjąć, że osoba należąca do kolejnej grupy świadczeniobiorców nie znajduje się w sytuacji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i tym samym uruchomienia środków socjalnych z budżetu państwa. Ustawodawca nie przewidział również możliwości wyboru osoby, która będzie uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Wprowadził ściśle określone reguły kolejności osób uprawnionych. Nie jest możliwe dowolne wybranie spośród wszystkich osób uprawnionych do tego świadczenia osoby, która będzie je pobierać. Kolejność ustalona przez ustawodawcę jest bezwzględna. Kolejna grupa uruchamiana jest wyłącznie w sytuacji, gdy nie ma osób w pierwszej grupie, bądź gdy z przyczyn obiektywnych nie mogą tej opieki sprawować. Zatem osoby uprawnione nie mogą dokonywać samodzielnie wyboru osoby która będzie świadczyć pomoc w ramach świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez np. wybranie spośród siebie osoby, która nie pracuje z pominięciem osoby z pierwszej grupy zobowiązanych. Świadczenie pielęgnacyjne nie ma na celu zagwarantowania, że wszystkie osoby z rodziny osoby niepełnosprawnej będą miały zapewnione wynagrodzenie, ale ma służyć temu, że osoby najbliższe świadczące tą opiekę nie zostaną wyeliminowane społecznie, ze względu na brak środków finansowych, z drugiej zaś strony zagwarantują, że osoba wymagająca opieki zostanie zaopiekowania przez najbliższych członków rodziny. Odmiennego stanowiska nie może również uzasadniać, niepotwierdzony orzeczeniem z znacznym stopniu niepełnosprawności, zły stan zdrowia osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności. W sprawie Skarżąca podnosi, że M. B. wyjechała tuż po szkole za granicę i od tego czasu nie przebywa w kraju, nie ma w związku z tym realnych możliwości zajmowania się matką. Z kolei R. G. jest osobą schorowaną, przeszła operację [...], leczy się na [...], przebywa pod opieką [...], cierpi na [...], które czasami kończą się [....] i koniecznością podawania [....]. Przebywa na zwolnieniu lekarskim, gdyż jej stan zdrowia uniemożliwia wykonywanie pracy. Jest zatrudniona na [...] w [...] oraz pomaga w sprzątaniu [...]. Na dowód powyższego Skarżąca przedłożyła historię wizyt lekarskich. Odnosząc się do tych argumentów przywołać należy uchwałę Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której orzeczono, że: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)". Oznacza to, że jedynie legitymowanie się przez osobę z pierwszej grupy osób obowiązanych alimentacyjnie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności daje możliwość ubiegania się przez osobę z kolejnej grupy osób obowiązanych alimentacyjnie o świadczenie pielęgnacyjne. Podkreślić przy tym należy moc prawną uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a.: jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Treść tego przepisu nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie nie ulega wątpliwości, że podopieczna, babka Skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej opieki. Bezsporne jest także, że opiekę tą sprawuje Skarżąca. Jednak zobowiązanymi w pierwszej kolejności do opieki nad J. M. są jej córki M. B. oraz R. G. Z uwagi na to, że nie legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Organ I, a za nim Organ II instancji prawidłowo stwierdziły brak podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.