II SA/Rz 102/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w 12 maja 2010 r. sprawy ze skargi M. K. S. Spółka z o.o. w D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych -postanawia- I. odrzucić skargę; II. zwrócić M. K. S. Spółka z o.o. w D. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł /słownie: sto złotych/ Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] negatywnie opiniujące wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na linii P. – D. – P. dla przedsiębiorcy A (pkt I) i pozytywnie uzgodniło wydanie przedmiotowego zezwolenia (pkt II). W podstawie prawnej Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm./. Z akt sprawy i uzasadnienia postanowienia wynika, iż wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Starosta [...] zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] o uzgodnienie do wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na linii P. – P. dla przedsiębiorcy A. Burmistrz Miasta [...] stosownymi postanowieniami dwukrotnie negatywnie opiniował ww. wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dwukrotnie uchylało te postanowienia, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] Burmistrz Miasta [...] ponownie negatywnie zaopiniował wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na linii P. – D. – P. dla przedsiębiorcy A, wskazując, że potrzeby przewozowe mieszkańców Gminy i Miasta D. są wystarczająco zabezpieczone funkcjonującymi usługami przewozowymi wykonywanymi przez B Sp. zo.o. w D. oraz C S.A. w D. Wydanie kolejnego zezwolenia mogłoby spowodować zagrożenie bezpieczeństwa pasażerów przy wsiadaniu i wysiadaniu na przystankach z uwagi na zbytnie nasilenie usług przewozowych na wnioskowanej linii komunikacyjnej, a także stanowiłoby zagrożenie dla już istniejących linii regularnych z uwagi na "bezpieczeństwo ruchu". Organ wskazał również, iż przedsiębiorca A nie posiada zezwoleń od właściciela urządzeń przystankowych tj. B Sp. zo.o. w D. na korzystanie (zatrzymywanie się i zabieranie pasażerów) z przystanków na terenie miasta D. W zażaleniu na to postanowienie firma A wskazała, iż Burmistrz Miasta [...] winien wyłączyć się od rozpatrywania sprawy, albowiem posiada interes faktyczny w sprawie. Gmina Miasto [...] na czele której stoi Burmistrz Miasta [...] posiada 100 % udziałów w B Sp. zo. o. w D., który jest konkurencyjnym dla niego przewoźnikiem. Podniósł, że argumentacja zawarta w zaskarżonym postanowieniu jest "gołosłowna, nie poparta żadnym dowodem, abstrakcyjna, niezrozumiała, zmierzająca do ochrony interesów B Sp. zo. o. w D", zaś samo postępowanie trwa ponad rok. Rozpatrując powyższe zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i pozytywnie uzgodniło wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na linii P. – D. – P. dla A prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]". Wskazując na formę rozstrzygnięcia przyjętą przez organ I instancji Kolegium podkreśliło, iż organ winien był dokonać "uzgodnienia" nie zaś "zaopiniowania" wniosku. W motywach postanowienia organ stwierdził, że przesłanki wymienione w art. 22 a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym dotyczące fakultatywnej odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, mogą być podstawą negatywnego uzgodnienia organu współdziałającego, pod warunkiem że zostaną wykazane, poparte dowodami. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie wykazał, że projektowana linia stanowi "zagrożenie" dla linii innych przewoźników tj. B Sp. z o.o. w D. i C S.A. w D., a już istniejących, a twierdzenie, iż potrzeby przewozowe mieszkańców Gminy i Miasta [...] są wystarczająco zabezpieczone nie zostało poparte jakąkolwiek analizą. Pojęcia "zagrożenie", o jakim mowa w art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, nie można interpretować dowolnie. Kolegium podkreśliło, iż przepis ten stanowi ograniczenie swobody działalności gospodarczej, a zatem musi być interpretowany ściśle i może być zastosowany tylko, gdy prawidłowo zostaną poczynione i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem. Organ II instancji uznał zatem, iż wobec braku podstaw do zastosowania art. 22 a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym zasadnym jest pozytywnie uzgodnić wydanie zezwolenia dla projektowanej linii komunikacyjnej. Skargę na to postanowienie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, B Sp. z o.o. w D. i wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. w zw. z art. 22 a ust. 1 pkt 2 i art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca spółka wywodzi swój interes prawny uprawniający do złożenia skargi w przedmiotowej sprawie z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym i art. 140 kodeksu cywilnego, podnosząc, że jest właścicielem przystanków na terenie Miasta D.. Wnioskowana przez G. F. linia komunikacyjna przewiduje zatrzymywanie się autobusów jego przedsiębiorstwa na kilkunastu przystankach, zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi. Brak takiego uzgodnienia skutkuje niewydaniem zezwolenia. Tymczasem firma A bezprawnie korzysta z urządzeń przystankowych należących do strony skarżącej, co potwierdzają liczne wyroki dotyczące zapłaty wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z przystanków. W skardze powołano się na wyrok Sądu Rejonowego w R. z dnia [...].06.2008 r., [...], zapadły w sprawie z powództwa o zakazanie firmie G. F. naruszania prawa własności przystanków i zakazanie zatrzymywania się na nich. W wyroku tym, oddalającym powództwo, Sąd podniósł, iż sprawa zatrzymywania się przez przewoźnika na danym przystanku należy do kwestii administracyjnych i wynika z wydanego zezwolenia na wykonywanie przewozów. Zatem skoro sąd powszechny uznał, iż ochrona prawa własności przystanków winna odbywać się przy rozpatrywaniu sprawy administracyjnej w wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów, to udział B Sp. z o. o. w D. w przedmiotowej sprawie jest uzasadniony. W ocenie skarżącej spółki w postępowaniu o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, organ administracyjny winien nie tylko badać zaistnienie przesłanek z art. 22 a ust. 1 pkt 2, ale także czy zostały do wniosku dołączone załączniki wymienione w art. 22 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Pozytywne uzgodnienie wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych jest sanowaniem kolejnych bezprawnych zatrzymań autobusów firmy A ma przystankach własności B Sp. z o. o. w D. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Podniosło, iż B Sp. zo. o. w D. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o udzielenie przewoźnikowi G. F. zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, jak również nie posiada legitymacji do złożenia skargi w przedmiotowej sprawie. Kolegium podkreśliło, iż zaskarżone postanowienie nie stanowi rozstrzygnięcia w kwestii wydania przewoźnikowi zezwolenia na wykonywanie przewozów, jest jedynie jednym z elementów prowadzonego przez Starostę Powiatu [...] postępowania w tym zakresie i nie przesądza o udzieleniu przewoźnikowi zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Za niezasadne Kolegium uznało wywodzenie przez stronę skarżącą interesu prawnego z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 140 k.c. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej sąd powszechny w wydanym wyroku nie stwierdził też, iż "ochrona praw własności przystanków winna odbywać się przy rozpatrywaniu sprawy administracyjnej o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2 ). Zgodnie zaś z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Z powyższego wynika, iż formalnymi warunkami skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego są: - złożenie skargi na akt lub czynności (bezczynność) objęte zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określonym w art. 3 § 2 i 3 w zw. z art. 5 P.p.s.a. - wniesienie skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich; - wniesienie skargi przez podmiot, któremu zgodnie z art. 50 § 1 lub § 2 przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Zatem postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu. B Sp. z o.o. w D., jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, w tym nie zostało jej doręczone ani zaskarżone postanowienie, ani też poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Tym samym należy uznać, iż B Sp. zo.o. w D. nie miała legitymacji formalnej do wniesienia skargi. Analiza treści art. 50 P.p.s.a. wskazuje nadto, że o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Skarżący, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 P.p.s.a., musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku, między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej," rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Istnienia interesu prawnego należy zawsze poszukiwać w prawie materialnym, którego konkretna norma nabiera cech uprawnień lub obowiązków strony, przy rozstrzyganiu sprawy indywidualnej. Zaskarżone postanowienie dotyczące zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych wydane zostało w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym, w tym art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz art. 22a ust. 1 pkt 2. Stronami postępowania prowadzonego w oparciu o te przepisy jest podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia, bo tylko on wywodzi z nich interes prawny. Interes prawny nie wynika z tych przepisów np. dla innych przewoźników, którzy na terenie objętym wnioskiem o wydanie zezwolenia prowadzą konkurencyjną działalność w zakresie transportu osób, choć niewątpliwie mają oni interes faktyczny. Na podstawie powołanych w skardze przepisów, tj. art. 22 ust. 1 pkt 3 i art. 22 a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nie sposób wywieść interes prawny B sp. z o.o. w prowadzonym z wniosku firmy A postępowaniu. Ostatni z wymienionych przepisów dotyczy przesłanek, których zaistnienie skutkować może odmową udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów i jest oczywistym, że uprawnienia i obowiązki z tego przepisu mogą wynikać tylko dla wnioskodawcy postępowania. Art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy wskazuje natomiast, że do wniosku o wydanie zezwolenia dołącza się potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi. Brak takiego uzgodnienia może wiec ewentualnie wpłynąć na treść rozstrzygnięcia organu, nie uprawnia zaś podmiotu będącego właścicielem czy zarządcą obiektów dworcowych i przystanków do udziału w takim postępowaniu. Materialnoprawnej podstawy interesu skarżącej spółki nie da się też wywieść z przepisu art. 140 i innych kodeksu cywilnego, regulujących kwestie prawa własności, bowiem na podstawie tych przepisów w postępowaniu administracyjnym nie dokonuje się konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego. Skoro więc B sp. z o.o. w D. nie posiada legitymacji do złożenia skargi w niniejszej sprawie (zarówno formalnej, jaki i opartej na interesie prawnym), wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.