II SA/Rz 1020/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 6 września 2006 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] II SA/Rz 1020/04 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi G. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] NR [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-usługowego o charakterze turystycznym na działce nr 139 przy ul. S.w S. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 9 i 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę budynku na działce nr 139 w S. zostało wszczęte na wniosek G. D. z dnia 31.07.2003 r. W projekcie przewidziano usytuowanie obiektu w granicy z działkami 136 i 138. Decyzją z dnia [...] września 2003 r. Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę wnioskowanego obiektu, z uwagi na niespełnienie wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) w zakresie odległości od granicy działki. Na skutek odwołania G. D. decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] listopada 2003 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy nakazał ustalenie dokładnego adresu stron postępowania – W. i C. B. i skuteczne doręczenie im pism, a ponadto ustosunkowania się organu I instancji do spełnienia przez inwestora wszystkich obowiązków nałożonych na niego postanowieniem dotyczącym usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. Wskazał również na konieczność wyjaśnienia czy na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczono kontur planowanego budynku, czy też decyzja ta nie przesadza o jego lokalizacji. W postępowaniu ponownym inwestor G. D. zwrócił się do Starosty o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Następnie organ ten nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym (postanowienie z dnia 31 grudnia 2003 r.), obejmujący m. in. usytuowanie obiektu względem działek nr 136 i 138 oraz od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. S. - w terminie do 16 stycznia 2004 r., a po upływie tego terminu, w dniu [...] stycznia 2004 r., wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ I instancji uznał, że upoważnienie przez właściwego ministra nie jest równoznaczne z uzyskaniem zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych i usunięcie występujących w projekcie nieprawidłowości. Na skutek kolejnego odwołania G. D. Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2004 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał zarówno decyzję z [...] stycznia 2004 r., jak i poprzedzające ją postanowienie za przedwczesne, zalecając rozważenie zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia kwestii odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, czyli zakończenia trybu z art. 9 ustawy Prawo budowlane. W dalszym toku postępowania organ I instancji istotnie zawiesił postępowanie, a następnie, po uzyskaniu od Ministra Infrastruktury upoważnienia, o którym mowa w art. 9 ustawy Prawo budowlane, podjął je i postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. odmówił zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 3 pkt 1 b) cyt. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanym budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr 138 i 136 przy ul. S. w S. Swoje stanowisko uzasadnił istniejącą możliwością zaprojektowania na działce nr 139 budynku bez odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych oraz brakiem zgody właścicieli sąsiedniej działki nr 136 na przedmiotowe odstępstwo. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Starosta po raz kolejny odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia G. D. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-usługowego o charakterze turystycznym na działce nr 139 przy ul. S. w S. W jej uzasadnieniu podkreślił, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrz Miasta nie przesądził lokalizacji nowego budynku gospodarczo-usługowego i nie ustalił budowy tegoż budynku w granicy działki, gdyż nie wynikało to z ustaleń obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Usytuowanie projektowanego budynku jest niezgodne z obowiązującymi w dacie złożenia wniosku przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. - § 12 ust. 3 pkt 1 lit. b i § 12 ust. 6, a Starosta nie uwzględnił wniosku inwestora o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Ponadto zgody na lokalizację budynku w granicy z działką nr 136 nie wyrażająjej współwłaścicielki. W odwołaniu złożonym od tej decyzji G. D. zarzucił stronniczość i nie uwzględnienie wszystkich okoliczności dotyczących zagospodarowania zarówno jego, jak i sąsiedniej nieruchomości. Naprowadził, że działkę nr 139, zabudowaną starym budynkiem kuźni, nabył w zdewastowanym stanie i od 1999 r. rozpoczął starania o jej zabudowę. W ocenie odwołującego decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza lokalizację budynku w granicy z działką nr 136, natomiast nie przesądza lokalizacji w granicy z działką nr 138. Odwołujący czyni zresztą starania o nabycie działki nr 138. W nawiązaniu do odmowy wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów odwołujący stwierdził, że usytuowanie budynku nie zależy od zgody sąsiada, lecz od rozmiarów działki i sposobu zabudowania działki sąsiedniej. Przylegając do niższej ściany betonowej oraz niższych budynków gospodarczego i garażowo-gospodarczego na działce sąsiedniej, planowana inwestycja nie pogarsza warunków zagospodarowania sąsiedniej działki, a wręcz je polepsza, czyniąc możliwą zabudowę w granicy. Jest również najkorzystniejszym rozwiązaniem dla działki inwestora, pozwala na racjonalne i optymalne wykorzystanie terenu pod zabudowę podnosząc estetykę, nie stwarzając zagrożenia ludzi i nie pogarszając warunków zdrowotnych, użytkowych i stanu środowiska. Wojewoda nie uwzględnił tego odwołania i decyzją z dnia [...] października 2004 r., wymienioną na wstępie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że właściwe w niniejszej sprawie są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w brzmieniu sprzed wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 109, poz. 1156). §12 ust. 6 rozporządzenia umożliwia usytuowanie budynku ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, z zastrzeżeniem § 10 oraz § 271 ust. 12pkt 1, jeżeli: 1) wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź 2) na sąsiedniej działce istnieje już budynek ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy, a wznoszony budynek będzie: - przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany, - miał w pasie o szerokości 3m, przyległym do granicy działki, wysokość i wymiar równoległe do tej granicy, nie większe niż w budynku istniejącym na sąsiedniej działce. W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że działka nr 139 objęta wnioskowaną inwestycją graniczy od północy z niezabudowaną działką nr 138, zaś od zachodu w linii łamanej graniczy z działka 136, która jest zabudowana obiektami budowlanymi, w szczególności przy granicy z działką 139 usytuowany jest fragment muru i budynek gospodarczy. Projektowany budynek przylega więc jedynie fragmentem długości swojej ściany do istniejącego na sąsiedniej działce 136 budynku ze ścianą przy wspólnej granicy. Tafcie usytuowanie nie spełnia wymogów rozporządzenia. Bezsporne jest też, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza lokalizacji budynku w granicy, co dodatkowo wyjaśnił Burmistrz Miasta. Organ I instancji, po upoważnieniu przez Ministra Infrastruktury nie wyraził zgody na odstępstwo, uzasadniając to ukształtowaniem nieruchomości, które daje możliwość zlokalizowania budynku bez konieczności bezpośredniej lokalizacji przy granicy działki budowlanej, na co nota bene nie wyrażają zgody współwłaścicielki działki sąsiedniej. Odstępstwo może być udzielone w wypadkach szczególnie uzasadnionych, wyjątkowych, będących przeciwstawieniem sytuacji spotykanych powszechnie. Według oceny organu odwoławczego taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie, a pogląd organu I instancji co do możliwości innego, zgodnego z prawem zlokalizowania inwestycji jest słuszny, działka nr 139 o powierzchni 215 m2 ma kształt wieloboku, zaś planowany budynek ma powierzchnię zabudowy 97m 2, co stanowi mniej niż 50 % powierzchni działki. Decyzję Wojewody zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie G. D., wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Skarżący zarzuca, że organy nie uwzględniły wszystkich aspektów sprawy, ograniczając się do porównania powierzchni działki i powierzchni zabudowy. Przy ocenie projektu pominięty został turystyczny charakter obiektu, a także fakt, że lokalizacja w granicy działki nie powoduje naruszenia praw osób trzecich, umożliwia poprawę zagospodarowania działek sąsiednich i odbudowę budynków zlokalizowanych przy granicy działek. Pozwala też na uwzględnienie dotychczasowej zabudowy i walorów krajobrazowych. Względy te zostały też pominięte przy rozważaniu możliwości odstępstwa od warunków technicznych, do którego upoważnił Starostę Minister Infrastruktury. Skarżący zakwestionował też możliwość ustalania treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pismem, jak to zrobił Burmistrz Miasta. W razie wątpliwości istnieje możliwość zasięgnięcia opinii biegłego lub uzupełnienia decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zaskarżonej decyzji. Postulat dokonania interpretacji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez biegłego uznał za niemożliwy do spełnienia wobec braku stosownych przepisów, podobnie jak możliwość uzupełnienia treści decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności zaskarżonych aktów. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. Przedmiotem kontrowersji w niniejszej sprawie jest kwestia lokalizacji projektowanego budynku w granicy z działkami sąsiednimi i związane z tym odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Poza sporem pozostaje sam fakt takiego właśnie zaprojektowania budynku , tj. w granicy z działkami nr 136 i 138. Niesporne jest też że taka lokalizacja nie odpowiada warunkom wskazanym przez ustawodawcę w § 12 ust. 3 pkt 1 lit. b) i § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W rozpatrywanej sprawie inwestor wystąpił do Starosty o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane odstępstwo takie dopuszcza się w przypadkach szczególnie uzasadnionych, przy czym nie może ono powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno- sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Upoważnienia do wyrażenia zgody przez organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę udziela minister, który ustanowił przepisy techniczno- budowlane. Przy czym z treści art. 9 ust. 2 cyt. ustawy wynika, że samo upoważnienie nie jest dla organu wiążące, może on bowiem udzielić bądź odmówić zgody na odstępstwo. Taki też pogląd wyrażony został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeszcze pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. - w wyroku z dnia 17.10.1985 r. II SA 1319/85 Sąd stwierdził, że samo upoważnienie nie nakazuje odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych zgodnie z zasadą, że każdy organ administracji musi w trakcie rozpoznawania sprawy - na podstawie całokształtu zebranego materiału ocenić samodzielnie, czy zgoda na odstępstwo może być zastosowana. Posługując się w art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane niedookreślonym pojęciem "przypadków szczególnie uzasadnionych", przez które należy rozumieć sytuacje wyjątkowe, będące przeciwstawieniem spotykanych powszechnie, ustawodawca pozostawił ich ocenę organom administracji architektoniczno-budowłanej. W doktrynie podkreśla się, że w ocenie tej organ powinien kierować się charakterem przepisu techniczno-budowlanego, jakiego dotyczy odstępstwo, ukształtowaniem terenu, stanem zagospodarowania sąsiednich działek, oceną proponowanych rozwiązań w świetle wiedzy technicznej (B. Bodziony, P. Gniadzik, Prawo budowlane z komentarzem, Warszawa 2003 r., s. 38, J. Siegień, Prawo budowlane,. Komentarz, Wyd. Beck 2003 r., s. 142). Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem ocena organu czy przypadek skarżącego mieści się w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a zadaniem Sądu, którego kontrola obejmuje również postanowienie Starosty z [...] lipca 2004 r. odmawiające wyrażenia takiej zgody (jako że nie mogło ono być zaskarżone odrębnie, a jedynie w ramach odwołania od decyzji kończącej postępowanie), jest zbadanie, czy organ przed wydaniem decyzji wszechstronnie wyjaśnił sprawę, czy nie wykroczył poza granice swobodnego uznania administracyjnego, czy jego ocena nie nosi cech dowolności i czy nie działał arbitralnie. Lektura akt przedmiotowej spawu wskazuje, że odmawiając wyrażenia zgody na odstępstwo oraz odmawiając udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę Starosta działał z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, nie wykazał bowiem w dostateczny sposób, że przypadek skarżącego nie ma szczególnego charakteru, o jakim mowa w art. 9 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji skoncentrował się na wskazaniu, że zaprojektowane usytuowanie budynku na działce nr 139 w S. jest niezgodne z § 12 ust. 3 pkt 1 lit. b) i § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktuiy z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co jest w sprawie bezsporne. Gdyby bowiem projekt odpowiadał warunkom technicznym określonym w wym. przepisie, nie byłoby potrzeby rozstrzygania o odstępstwie. Organ odwoławczy także eksponując niezgodność z przepisami rozporządzenia, wskazał jedynie, że za przypadek szczególnie uzasadniony nie może być uznana sytuacja występująca w przedmiotowej sprawie. Ukształtowanie nieruchomości nie wyklucza bowiem budowy budynku z zachowaniem przepisów cyt. rozporządzenia, kiedy działka nr 139 ma powierzchnię 215 m2 i kształt wieloboku, zaś planowany budynek powierzchnię zabudowy 97 m2. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie pominięta została kwestia zagospodarowania działek sąsiednich w kontekście odstępstwa od zawartych w § 12 ust. 6 cyt. rozporządzenia warunków, a także inne mające wpływ na ocenę organu okoliczności, takie jak np. fakt, że na działce objętej planowaną inwestycją, a położonej w obszarze ochrony konserwatorskiej znajdował się wcześniej budynek kuźni. Przede wszystkim zaś nie została wyjaśniona zasadnicza dla sprawy kwestia rozstrzygnięcia lokalizacji inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd podziela przy tym zawarty w skardze pogląd, że interpretacja decyzji nie może być dokonywania pismem organu. Na znajdującym się w aktach sprawy załączniku graficznym do decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] września 2002 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na działce 139 w S. widnieją 2 kontury - jeden zaznaczony kolorem brązowym - z legendy wynika, że jest to obszar lokalizacji inwestycji, drugi w kolorze zielonym - bez wskazania co oznacza, fragment tekstu wymazany został korektorem (nie zaznaczono przy tym kto doskonal poprawek i czy widnieją one również na innych egzemplarzach decyzji). Ta kwestia wymaga wyjaśnienia, bowiem w przypadku gdyby decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przesądzała o lokalizacji obiektu, spełnione byłyby warunki z § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia. W takim stanie rzeczy stwierdzić należy, że decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem inwestora jest przedwczesna, a postępowanie ją poprzedzające przeprowadzono z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., obligujących organ do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego spawy zgodnego z rzeczywistością i rozstrzygnięcia sprawy po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Nie wyjaśniając należycie dlaczego nie uznał przypadku inwestora za szczególny i nie wyraził zgody na odstępstwo od § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych organ naruszył też art. 107 § 3 k.p.a. W postępowaniu ponownym organ rozstrzygnie postanowieniem kwestię odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych zgodnie z upoważnieniem Ministra Infrastruktury, korzystając ze wskazań Sądu, a następnie wyda decyzje odpowiadającą prawu. Mając na uwadze, iż naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decy zję organu I instancji. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta nie może być wykonana (art. 152 P.p.s.a.). Wobec braku stosownego wniosku o zwrot kosztów z art. 210 § 1 P.p.s.a., Sąd odstąpił także od orzekania w tej kwestii.