II SA/Rz 1020/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi E.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych -skargę oddala- II SA/Rz 1020/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwane dalej P.b.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także: WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr ewid. 2092/20 obr. [...] przy ul. [...] w R. (od strony sąsiednich działek nr ewid. 2092/9, 2092/17, 2092/18), jako bezprzedmiotowe. Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził czynności kontrolne w zakresie budowy ogrodzenia zlokalizowanego na wyżej wskazanej działce własności D. i H. O. W ich toku stwierdzono, że od strony północnej działki, przy granicy z działkami nr 2092/9, 2092/17, 2092/18 wybudowane zostało ogrodzenie o długości 89,00m, wykonane na betonowym murku o wysokości ok. 0,30-0,40m, nad terenem działki nr 2092/20, na którym osadzono słupki metalowe prostokątne, do których zamocowano pełne deskowanie na całej długości ogrodzenia z niewielkim prześwitem, bez wypełnienia między murkiem a deskowaniem. Wzdłuż ogrodzenia ukształtowano skarpę z klińca o szerokości ok. 0,25m-0,30m i wysokości ok. 0,25m do 0,40m. Wysokość ogrodzenia mierzona od poziomu skarpy do góry deskowania wynosiła ok. 0,17 – 2,20m, natomiast mierzona od poziomu gruntu (bez uwzględnienie skarpy) była wyższa o ok. 0,25m-0,40m. Wysokość skrajnego słupka ogrodzenia, przy granicy z działkami nr 2092/9 i 2092/19, mierzona od poziomu gruntu wynosiła ok. 2,40m, a wysokość deskowania wynosiła ok. 2,35m. Z oświadczenia złożonego przez właścicieli działki wynika, że nie dokonali zgłoszenia budowy ogrodzenia. W trakcie prowadzonego postępowania organ przeprowadził oględziny i rozprawę administracyjna, w toku której dokonano dodatkowych pomiarów, które potwierdziły, że wysokość ogrodzenia na części jego długości przekracza 2,20m. Ustalono również, że ogrodzenie wykonane zostało w 2002 r. pierwotnie z siatki a następnie w latach 2010-2011 siatka zostało ściągnięta, wzmocniono i podwyższono słupki oraz zamontowano deskowanie. W tej sytuacji organ I instancji zakwalifikował ogrodzenie jako urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 9 P.b., wykonane bez wymaganego prawem zgłoszenia. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 P.b. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr ewid. 2092/20 obr. [...] przy ul. [...] w R. (od strony działek sąsiednich nr ewid. 2092/9, 2092/17, 2092/18), jako bezprzedmiotowe. Organ stwierdził, że wykonanie ogrodzenia nie narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. a w sprawie nie zachodzi konieczność wydawania nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 P.b. i brak jest przepisu prawa, na podstawie którego organ nadzoru budowlanego mógłby wydać decyzję rozstrzygająca sprawę co do istoty. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. D. wnosząc o jej uchylenie. Podkreśliła, że w okolicznościach sprawy zrealizowane ogrodzenie, wzniesione na działce już zabudowanej, ma charakter urządzenia technicznego, co pozwala na zastosowanie trybu postepowania przewidzianego w art. 50 i art. 51 P.b. Wobec tego, że przedmiotowe prace dotyczyły już zrealizowanego urządzenia technicznego, w ocenie odwołującej zasadnym było zastosowanie art. 51 ust. 7 P.b. Natomiast wobec naruszenia przepisów techniczno-budowlanych zaistniała podstawa do nałożenia na inwestora obowiązków o jakich mowa w art. 51 ust. 1 P.b. Odwołująca podkreśliła, że nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania, a organ wydał przedwcześnie decyzję, bez przeprowadzenia rzetelnego postępowania. Przede wszystkim organ nie zażądał od inwestorów jakichkolwiek ekspertyz, ocen technicznych, co do jakości i stanu technicznego, nie zażądał dokumentów dotyczących jakości materiałów zastosowanych do jego budowy. Wskutek prac przeprowadzonych niezgodnie z zasadami sztuki budowlanej ogrodzenie uległo przechyleniu a Państwo O. wzmocnili je, niezgodnie ze sztuką budowlaną, poprzez dospawanie metalowych zastrzałów, co poszerzyło podstawę ogrodzenia do 50cm. W ocenie odwołującej stwierdzenie, że stan techniczny ogrodzenia nie budzi uzasadnionych wątpliwości jest bezpodstawne i przedwczesne. Wbrew stwierdzeniom organu, droga konieczna została zawężona o 80cm. Jest to szerokość niezgodna z obowiązującym stanem prawnym – ustalonym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] w sprawie ustanowienia drogi koniecznej do działki nr 2092/7. Powyższe uniemożliwia przejazd aut dostawczych, niezbędnych do prawidłowego utrzymania i funkcjonowania nieruchomości. Dodatkowo zarzuciła brak odniesienia się organu do kwestii usytuowania dachu garażu nad drogą konieczną (który to zawęża tę drogę o 40 cm) oraz istnienia granicznego słupka, który jednoznacznie wskazuje na przesunięcie ogrodzenia w obszar drogi koniecznej. Odwołująca zwróciła także uwagę, że tzw. "skarpka" usypana została na potrzeby prowadzonego postepowania, ponadto wskazała na zagrodzenie drogi dojazdowej oraz zły stan techniczny bram, co uniemożliwia dostęp do jej posesji. Po rozpatrzeniu odwołania powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, odpowiada prawu, nie narusza przepisów procedury administracyjnej ani przepisów prawa materialnego. Podał, że przedmiotem postępowania są roboty budowlane polegające na wykonaniu ogrodzenia na działce nr 2092/20 obr. [...] przy ul. [...] w R. od strony działek sąsiednich nr 2092/9, 2092/17, 2092/18, o długości ok. 89m i wysokości na części jego długości wyższej niż 2,20m, sięgającej w niektórych miejscach do ok. 2,40m. Powołując się na dokonane przez organ I instancji ustalenia w zakresie czasu i sposobu wykonania ogrodzenia przez inwestorów bez wymaganego prawem zgłoszenia, organ jako słuszne ocenił stanowisko kwalifikujące wykonane ogrodzenie jako "urządzenie budowlane" związane z obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b. Wykonanie robót budowlanych polegających na budowie ogrodzeń o wysokości przekraczającej 2,20m – zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. wymaga dokonania zgłoszenia, czego w okolicznościach sprawy nie uczyniono. Wykonanie tego rodzaju robót budowlanych, bez wymaganego zgłoszenia podlega natomiast rozpoznaniu w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 P.b. przede wszystkim poprzez sprawdzenie i rozważenie czy wykonane roboty spowodowały naruszenie przepisów, w tym techniczno-budowlanych i czy zachodzi potrzeba wykonania określonych robót lub czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowe ogrodzenie nie narusza przepisów techniczno-budowlanych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem z 12.07.2002 r."), regulujących zasady budowy ogrodzeń (Dział II, rozdział 9, § 41-43). Przepisy te zabraniają m.in. umieszczanie na ogrodzeniach na wysokości mniejszej niż 1,8m ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz podobnych materiałów. Będące przedmiotem postępowania ogrodzenie wykonane ze słupków stalowych z pełnym deskowaniem nie zawiera tego rodzaju elementów, które mogłyby stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub zwierząt, a zatem nie narusza prawa w tym zakresie. Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego ustanowionej służebności drogowej organ stwierdził, że kwestia ta nie ma znaczenia przy rozstrzyganiu sprawy, przy czym zaznaczył jednocześnie, że przeprowadzone oględziny wykazały, że część działki nr ewid. 2092/20 od strony północnej, na której przebiega służebność gruntowa do działki nr 2092/7 jest przejezdna wzdłuż ogrodzenia i zapewnia dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Nadto przepisy rozporządzenia z 12.04.2002 r. nie zabraniają budowy ogrodzeń o wysokości ponad 2,20m. Budowa takich ogrodzeń wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b.), czego w okolicznościach sprawy nie uczyniono. Wykonanie zatem ogrodzenia bez wymaganego prawem zgłoszenia, tj. w okolicznościach wymienionych w art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., skutkowało wszczęciem postępowania w tej sprawie. Z tej przyczyny jako nieuzasadniony organ uznał zarzut odwołującej o braku zażądania ekspertyz, ocen technicznych co do jakości i stanu technicznego ogrodzenia. Zaznaczono, że art. 81c ust. 2 P.b. daje organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, tylko w sytuacji gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych (stanu technicznego). Taka sytuacja nie zaistniała. Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB podał, że argumenty dotyczące złego stanu technicznego bram wjazdowych wykonanych w obszarze drogi koniecznej wykraczają poza przedmiot i zakres postępowania prowadzonego w sprawie legalności i prawidłowości budowy ogrodzenia. Nadto zarzuty w zakresie przechylania się ogrodzenia i jego wzmocnienia przez właścicieli, poprzez przyspawanie metalowych zastrzałów, nie wskazują na naruszenie przepisów techniczno-budowlanych i nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy. Takiego wpływu nie mają również, w ocenie organu, argumenty dotyczące zawężenia drogi służebnej, utrudniania wykonywania lub korzystania ze służebności drogowej czy zagradzania drogi. Ewentualnych roszczeń w tym zakresie można dochodzić na drodze cywilno-prawnej. Reasumując organ wskazał, że wobec nie stwierdzenia naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, nie zachodzi potrzeba wydawania decyzji nakazującej wykonanie dodatkowych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Brak też okoliczności uzasadniających wydanie decyzji o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., tj. nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych, nakazu rozbiórki obiektu lub jego części, bądź przywrócenia do stanu poprzedniego. W tych okolicznościach organ uznał, że wobec braku stosunku materialno-prawnego do wydania merytorycznej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, postępowanie nie może być kontynuowane i jako bezprzedmiotowe należy je umorzyć. Nie zgadzając się z powyższą decyzją E. D. zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 5, art. 51, art. 81c P.b. oraz art. 105 k.p.a. Zdaniem skarżącej wobec naruszenia przepisów techniczno-budowlanych istniała podstawa do nałożenia na inwestora obowiązków o jakich mowa w art. 51 ust. 1 oraz art. 81c ust. 2 P.b. Kwestionowane decyzje wydane zostały przedwcześnie, bez przeprowadzenia rzetelnego postępowania. W dalszej części skargi E. D. podtrzymała argumentację odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje; Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwana dalej "P.p.s.a." Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd, według omówionego powyżej kryterium kontrola legalności zaskarżonej decyzji, nie wykazała, aby doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, jak również prawa procesowego, w stopniu mającym jakikolwiek wpływ na wynik sprawy i skutkującego koniecznością usunięcia jej z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego wszczęte zostało (z inicjatywy skarżącej pismo z dnia [...].05.2013 r.) w związku z wybudowaniem ogrodzenia działki nr 2092/20 obr. [...], przy ul. [...] w R. własności D. i H. O., od strony sąsiednich działek nr 2092/9, 2092/17, 2092/18 i dotyczyło legalności tej budowy. W celu ustalenia charakteru wybudowanego ogrodzenia oraz trybu postępowania organ nadzoru budowlanego, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego przeprowadził rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami. W ich trakcie dokonano pomiarów spornego ogrodzenia i ustalono, że wykonane zostało o długości ok. 89m i wysokości na części jego długości powyżej 2,20m, w niektórych miejscach wysokości sięgającej do dz. 2,40m. Ustalono również, że ogrodzenie to zostało wykonane z siatki w 2002 r., a w latach 2010-2011 siatka została ściągnięta, wzmocniono i podwyższono słupki oraz zamontowano deskowanie pełne. Wzdłuż ogrodzenia przy murku betonowym ukształtowana jest "skarpa" z klińca o szerokości ok. 0,25-0,30 i wysokości 0,30-0,40m. Istniejący na dzień oględzin ([...].01.2014 r.) stan faktyczny został opisany w protokole i utrwalony w postaci dokumentacji fotograficznej, dołączonej do akt administracyjnych. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę ustalenia dokonane podczas oględzin, stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy niniejszej nie budzi wątpliwości. Podzielić należy stanowisko organów, tj. dokonanie prawidłowej kwalifikacji, że przedmiotowe ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), podlegające regulacji tego aktu. Zgodnie z tym przepisem przez urządzenia budowlane rozumie się urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Nadto organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że wykonanie robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia o wysokości nieprzekraczającej 2,20m, stosownie do przepisów art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie wymagało pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi, a którego inwestorzy nie dopełnili i w związku z tym wykonanie przedmiotowego ogrodzenia podlegało rozpoznaniu w myśl przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie bezspornie ustalono, że przedmiotowe ogrodzenie nie zawiera elementów, które mogłyby stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt (ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła i innych podobnych wyrobów, materiałów). Tym samym nie narusza przepisów techniczno-budowlanych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), tj. zawartych w rozdz. 9 zatytułowanym "Ogrodzenia". Nadto, wbrew twierdzeniom skarżącej (właścicielki sąsiedniej działki nr 2092/7) nie pozbawia jej dostępu do drogi publicznej, co znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym i w rezultacie nie narusza wymagań z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, stanowiącego o obowiązku przestrzegania przy budowie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Zarzuty skarżącej dotyczące wykonania przedmiotowego ogrodzenia niezgodne z zasadami sztuki budowlanej, z usterkami, podnoszone w odwołaniu i następnie w skardze, nie znajdują żadnego wsparcia w zebranych przez organ dowodach, a przede wszystkim nie zostały przez skarżącą dowodowo wykazane. To na stronie stawiającej zarzut spoczywa obowiązek wykazania jego zasadności. W takim zatem stanie rzeczy gdy materiał zebrany w sprawie nie dał żadnych podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, słusznie uznały organy nadzoru budowlanego, iż nie zachodzi potrzeba uzasadniająca wydanie decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki bądź też doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, jak również decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wymieniany ostatnio przepis stanowi podstawę do nakazania obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Ocena w istocie żądania skarżącej przeprowadzona przez organy w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego w/w jest prawidłowa i w konsekwencji wyciągnięty przez te organy wniosek, iż nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego i w rezultacie zakończenie postępowania w myśl art. 105 § 1 K.p.a., czyli orzeczeniem kończącym postępowanie pod względem procesowym zasługuje na akceptację Sądu. W rozumieniu wspomnianego wyżej art. 105 § 1 K.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas, jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne – pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne i umorzenie postępowania staje się obligatoryjne. Wynika to z kategorycznego brzmienia przepisu art. 105 § 1 K.p.a.: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Zarzut skarżącej, jakoby zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez przeprowadzenia rzetelnego postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca w uzasadnieniu skargi nie wskazała przepisów o postępowaniu administracyjnym, którym uchybiły organy, a więc naruszyły ciążące na nich obowiązki proceduralne. Sąd zaś z urzędu (art. 134 § 1 P.p.s.a) nie stwierdził takich zaniedbań organów, w szczególności w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponowione za odwołaniem argumenty dotyczące zawężenia drogi koniecznej (służebnej) przez inwestorów, jak również utrudniania korzystania z tej drogi itp., pozostając poza zakresem rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, nie mogły mieć wpływu na oceną legalności zaskarżonej decyzji. Co zaś dotyczy zarzutu naruszenia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, rozważanego i ocenianego wcześniej przez organ odwoławczy, Sąd podziela stanowisko tego organu szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie stwierdzając tym samym żadnych podstaw do uznania zasadności tegoż zarzutu. Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.