II SA/Rz 1020/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. spraw ze skarg L. B. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Firma Przewozowo-Handlowo-Usługowa "[...]" L. B. z siedzibą w [...] na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie kar za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu I. uchyla zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej L. B. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwa Firma Przewozowo-Handlowo-Usługowa "[...]" L. B. z siedzibą w [....] kwotę 2100 zł /słownie: dwa tysiące sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołań L.B. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "A" (dalej: "Przewoźnik"/"Skarżąca"): - decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] - utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek") z dnia [...] marca 2018 r. nr [....] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 3000 zł za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu nr [...] z dnia [...] października 2015 r., tj. brak realizacji kursu wynikającego z zatwierdzonego rozkładu jazdy; - decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] – utrzymało w mocy decyzję Marszałka z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 3000 zł za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu nr [...] z dnia 18 listopada 2015 r. na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego, tj. brak realizacji kursu wynikającego z zatwierdzonego rozkładu jazdy. W uzasadnieniach stwierdzone zostało, że w dniu 24 listopada 2017 r. przeprowadzono kontrolę stacjonarną Przewoźnika na linii komunikacyjnej [...] – [...] –[...] w ramach zezwolenia nr [...] z dnia 18 listopada 2015 r. oraz na linii komunikacyjnej [...] – [...] – [...] w ramach zezwolenia nr [...] z dnia 7 października 2015 r. w miejscowości [...] na przystanku początkowym "[...] - skrzyżowanie [...]". Kontrola polegała na obserwacji stacjonarnej odjazdów Przewoźnika na przystanku początkowym w godzinach od 14:20 do 15:10. Celem kontroli było sprawdzenie czy przewoźnik realizuje kursy zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy w ramach wydanych zezwoleń. Stwierdzono naruszenie warunków zezwolenia polegające na braku realizacji kursu z [...] do [...] z godziny 15:02 w ramach zezwolenia nr [...] (linia regularna [...]- [...] – [...]) oraz braku realizacji kursu z [...] do [...] z godziny 15:05 w ramach zezwolenia nr [...] z dnia 7 października 2015 r. (linia regularna [...] – [...] – [...]). Przewoźnik wyjaśnił, że kurs z godziny 15:02 był zrealizowany około godziny 15:15, ponieważ kierowca musiał podczas wykonywania kursu wymienić żarówkę w lampie przedniej autobusu. Natomiast kurs z godziny 15:05 został wykonany o godz. 15:17, ponieważ kierowca zmuszony został do odmowy przewozu pasażera będącego pod wpływem alkoholu, który nie chciał opuścić autobusu. Przewoźnik załączył także pismo GDDKiA Oddział w [...] z dnia 20 grudnia 2017 r. co do utrudnień na DK 28 na odcinku [...]-[...]-[...]. Nakładając karę pieniężną (w obu przypadkach po 3.000 zł), na podstawie art. 92a ust. 1 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm., dalej: "ustawa") Marszałek stwierdził, że brak realizacji kursu stanowi brak poszanowania praw pasażerów co do możliwości skorzystania z realizacji kursu a to oznacza, że pasażer ponosi z tego tytułu szkodę. Podkreślił, że strona ubiegając się o wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym zobowiązała się do bezwzględnego świadczenia usług zgodnie z warunkami udzielonego zezwolenia oraz stanowiącego jego integralną część rozkładu jazdy. Odnosząc się do argumentu dotyczącego utrudnień drogowych, które miały wpływ na realizację kursu z godziny 15:02 w ramach zezwolenia nr [...] Marszałek stwierdził, że kurs z [...] do [...] z godziny 13:39 kończy się wg rozkładu jazdy o godz. 14:18; z kolei kurs z [...] do [...] następuje o godz. 15:02. Rozpiętość czasowa pomiędzy przyjazdem autobusu do Sanoka a jego wyjazdem do Sieniawy wynosi 44 minuty. Kontrolujący potwierdzili prowadzenie w dniu kontroli, tj. 24 listopada 2017 r. prac drogowych w miejscowości [...] (ruch wahadłowy), jednak czas oczekiwania na wolny przejazd nie przekraczał 10 minut. Zatem biorąc pod uwagę rozpiętość czasową pomiędzy przyjazdem do Sanoka, a odjazdem (44 minuty) kurs z godziny 15:02 powinien odbyć się zgodnie z rozkładem jazdy. Z kolei co do realizacji kursu z godziny 15:05 w ramach zezwolenia nr [...] stwierdzono, że kurs z [...] do [...] z godziny 13:30 kończy się wg rozkładu jazdy o godz. 14:10; z kolei kurs z [...] do [...] następuje o godz. 15:05. Rozpiętość czasowa pomiędzy przyjazdem autobusu do [...] a jego wyjazdem do [...] wynosi 55 minut. Zatem biorąc pod uwagę rozpiętość czasową pomiędzy przyjazdem do [...] a odjazdem (55 minut), kurs z godziny 15:05 powinien odbyć się zgodnie z rozkładem jazdy. Kontrolujący przeprowadzający obserwację w godzinach od 14:20 do 15:10 stwierdzili, że na badanym przystanku autobusowym nie pojawił się żaden pojazd kontrolowanego przewoźnika. W odwołaniach zarzucono naruszenie art. 89b ust. 3 ustawy poprzez dokonanie czynności kontrolnych bez udziału kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej oraz naruszenie art. 92a ust. 1 i 6 ustawy, poprzez nałożenie na stronę kary pieniężnej w kwocie po 3000 zł za każde z naruszeń w sytuacji, gdy z załącznika nr 3 do ustawy Lp. 2.2.2. wynika, że za naruszenie zezwolenia w postaci uchybiania godzinom przyjazdu i odjazdu kara wynosi 500 zł. Utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia opisanymi na wstępie decyzjami Kolegium wskazało, że nie nastąpiło naruszenie przepisu art. 89b ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 79 ust. 1 obowiązującej w czasie prowadzenia czynności kontrolnych ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2017r. poz. 2168 ze zm.), organ kontroli miał obowiązek zawiadomić o zamiarze kontroli; jednakże wyjątkiem od tej zasady był art. 84a pkt 5 cyt. ustawy który stanowił, że przepisów art. 79 nie stosuje się wobec działalności gospodarczej przedsiębiorców w zakresie objętym kontrolą przemieszczających się środków transportu, osób z nich korzystających oraz towarów nimi przewożonych, na podstawie m.in. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Kolegium podzieliło argumentację Marszałka dotyczącą sygnalizowanych przez Przewoźnika utrudnień na realizowanej trasie przejazdu i braku wpływu tych robót drogowych na możliwość wykonania kursów z godz. 15:02 oraz 15:05. Zgodziło się także ze stanowiskiem, że wykonanie przewozu regularnego nastąpiło z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, a zdarzenie takie sankcjonowane jest karą pieniężną przewidzianą w zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, wynoszącą 3000 zł. W skargach na powyższe decyzje wniesiono o ich uchylenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - wydruku z kasy fiskalnej pojazdu kursów z godziny 15.02 i 15.05 w dniu 24.11.2017 r. na okoliczność wykonania kursów. Zaskarżonym decyzjom zarzucono: 1. naruszenie art. 7, 77 , 80 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez: a) dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego w sprawie, sprowadzającą się do uznania, iż sprawozdanie pokontrolne jest dokumentem urzędowym i dowodzi tego co zostało w nim stwierdzone, podczas gdy dokument ten został wydany na podstawie sprawozdania kontroli, który nie został stronie doręczony, w związku z czym nie miała ona możliwości się z nim zapoznać oraz zgłosić do niego uzasadnionych uwag; b) uznanie, że organ I instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy, podczas gdy z zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu od decyzji Marszałka wynikało jednoznacznie, iż ustalenia sprawozdania z kontroli budzą poważne wątpliwości; c) dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego poprzez uznanie, że sprawozdanie z kontroli stanowi dowód tego co zostało w nim stwierdzone, podczas gdy zostało oparte na fotografiach budzących wątpliwości co do ich wiarygodności oraz terminu ich sporządzenia; d) przyjęcie, że strona nie zrealizowała kursu, podczas gdy z wyjaśnień składanych przez stronę oraz przedłożonej przez nią dokumentacji wynika, że kurs został zrealizowany tyle, że z opóźnieniem; 2. naruszenie art. 92a ust. 1 i 6 ustawy poprzez utrzymanie nałożonej na stronę kary pieniężnej w kwocie 3000 zł w sytuacji, gdy z załącznika nr 3 do ustawy Lp. 2.2.2. wynika, że za naruszenie zezwolenia w postaci uchybiania godzinom przyjazdu i odjazdu przewidziana kara wynosi 500,00 zł, zaś przedstawione przez stronę wyjaśnienia i dowody jednoznacznie wskazują na realizację kursu. W uzasadnieniach skarg podniesiono, że Skarżącej nie zostało doręczone sprawozdanie z kontroli będącej podstawą do wydania decyzji przez Marszałka. Uznanie sprawozdania z kontroli, z którym strona nie miała możliwości zapoznania się bezpośrednio po jej przeprowadzeniu, za dokument urzędowy zawierający z racji doniosłości prawdziwe informacje, jest błędne i nieuprawnione. W takiej sytuacji sfera władztwa organu administracji jest niczym nieograniczoną, skoro działania podejmowane w celu uzyskania określonego wyniku - w tym przypadku kary pieniężnej, mogą być dokonywane arbitralnie, bez udziału strony, zaś za udowodnione należy uznać wyłącznie to co stwierdził organ administracji. Podniesiono również, że kursy z godziny 15:02 i 15.05 w dniu 24 listopada 2017 r. zostały zrealizowane. Na potwierdzenie powyższej okoliczności Skarżąca przedłożyła wydruki z kas fiskalnych przypisanych do pojazdów realizujących kursy. Nadmieniła, że w toku postępowania niejednokrotnie przyznawała, iż realizacja kursów istotnie była opóźniona, jednak nie zgodziła się z twierdzeniem, że kursy w ogóle nie zostały zrealizowane. W ocenie Skarżącej zarówno postępowanie dowodowe, jak również ocena zgromadzonego materiału dowodowego zostały przeprowadzone w sposób niewszechstronny, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skargi są uzasadnione. 1. Stan faktyczny jest następujący. Poza sporem pozostaje, że Przewoźnik posiadał zezwolenie nr [...] z dnia 18 listopada 2015 r. na linii komunikacyjnej [...] – [...] – [...] oraz zezwolenie nr [...] z dnia 7 października 2015 r. na linii komunikacyjnej [...] – [...] – [...]. Nie jest także kwestionowany fakt przeprowadzenia w dniu 24 listopada 2017 r., przez upoważnione osoby, pozaplanowej kontroli Przewoźnika na przystanku początkowym "[...] – [...] - skrzyżowanie [...]". Kontrola polegała na stacjonarnej obserwacji,w godzinach od 14:20 do 15:10, odjazdu autobusów Przewoźnika z przystanku początkowego. Celem kontroli było sprawdzenie czy kursy są realizowane zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy w ramach wydanych zezwoleń. Z przeprowadzonej kontroli sporządzone zostało sprawozdanie datowane 4 grudnia 2017 r., które stanowiło podstawę ustaleń, że Przewoźnik nie wykonał dwóch kursów: z godziny 15:02 na trasie z [...][ do [...] (zezwolenie nr [...]) oraz z godziny 15:05 na trasie z [...] do [...] (zezwolenie nr [...]). W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne Przewoźnik m.in. wskazał, że oba kursy odbyły się z opóźnieniem, wskazując jednocześnie przyczyny zaistniałej sytuacji. Marszałek argumentacji tej nie uwzględnił i opierając się na sprawozdaniu z dnia 4 grudnia 2017 r., dwiema decyzjami z tej samej daty i o tym samym numerze, orzekł o wymierzeniu kar pieniężnych w wysokości po 3000 zł. Decyzje te, po rozpatrzeniu odwołań Przewoźnika, w których mi.in podtrzymano twierdzenia o wykonaniu obu kursów z kilkunastominutowym opóźnieniem, utrzymane zostały w mocy rozstrzygnięciami Kolegium. Decyzje Kolegium stanowią przedmiot skarg. 2. W opisanym stanie faktycznym Sąd stwierdza, że ustalenia organów obu instancji w części, w której stwierdzono brak realizacji przez Przewoźnika kursów na przystanku początkowym zgodnie z rozkładem jazdy, tj. o godzinie 15:02 i 15:05 są prawidłowe, gdyż mają pełne oparcie w Sprawozdaniu. Kontrolerzy obserwując przystanek początkowy do godziny 15:10 nie stwierdzili odjeżdżających z tego przystanku autobusów. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że Skarżąca faktu tego nie kwestionuje przyznając, że zarówno kurs z [...] do [...] z godziny 15:02, jak i kurs na tej samej trasie z godziny 15:05, nie odbyły się zgodnie z rozkładem jazdy. 3. Sporną natomiast pozostaje kwestia realizacji kursów, o których wyżej mowa. W toku postępowania przed organem I instancji, w odwołaniach i w skargach Przewoźnik konsekwentnie twierdził, że oba kursy odbyły się z kilkunastominutowym opóźnieniem. W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne Przewoźnik wskazał, że pierwszy z wymienionych kursów (z godziny 15:02) odbył się o godzinie 15:15, natomiast drugi (z godziny 15:05) – o godzinie 15:17. W pierwszym przypadku, jako przyczynę opóźnienia Przewoźnik podał konieczność wymiany przez kierowcę autobusu spalonej żarówki, zaś w drugim – problemy z nietrzeźwym pasażerem, który nie chciał opuścić autobusu (k. 38 akt adm.). Twierdzeniom tym organy obu instancji nie dały wiary, z uwagi na wnioski końcowe zawarte w Sprawozdaniu z dnia 4 grudnia 2017 r.: konkluzja Sprawozdania jest taka, że oba planowane kursy (z godziny 15:02 i 15:05) nie zostały zrealizowane. W Sprawozdaniu, w punkcie 6. "Przebieg kontroli" kontrolujący stwierdzili, że "O godzinie 15:00 Kontrolujący zauważyli, że z kierunku [...] nadjechał pojazd z napisem pod przednią szybą "[...]", który nie zatrzymał się na ww. przystanku. Kontrolujący nie zdążyli odnotować treści tablicy kierunkowej ani numeru rejestracyjnego widzianego pojazdu. Z uwagi na fakt, iż przewoźnik w drugim posiadanym zezwoleniu nr [...] z dnia 7 października 2015 roku (linia komunikacyjna [...]- [...]- [...]) ma wyszczególniony kurs z godziny 15:05 odbywający się z [...] do [...] z przystanku znajdującego się w [...] o nazwie "[...]" Kontrolujący postanowili skontrolować opisany kurs. Dokonano przejazdu na odcinku linii komunikacyjnej z [...] do [...]. Kontrolujący pomimo przejechania trasy i dojechania do przystanku końcowego w miejscowości [...] o nazwie "[...]" nie spotkali żadnego pojazdu wyżej wymienionego przewoźnika. Kontrolujący stwierdzili brak realizacji kursów z godziny 15:02 oraz 15:05 odbywających się z [...] do [...]. Sporządzono dokumentację fotograficzną przystanków autobusowych wymienionych w rozkładach jazdy w ramach kontrolowanych zezwoleń, na których zatrzymuje się kontrolowany przewoźnik. Na ww. linii przewoźnik korzysta z 22 przystanków. Kontrolą objęto 13 przystanków na odcinku od miejscowości [...] do miejscowości [...] oraz miejscowość [...] w ramach kontrolowanych linii". Wskazana część stanowiła podstawę do podsumowania kontroli, opisanej w punkcie 7 Sprawozdania. W części tej zapisano: "W wyniku kontroli przewoźnika stwierdzono: 1. nieprzestrzeganie warunków zawartych w wyżej wymienionych zezwoleniach określonych w art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 1a u.t.d. poprzez brak realizacji planowanych kursów" (k. 46-47). Jak już w punkcie 2 uzasadnienia stwierdzono, analiza zacytowanych fragmentów Sprawozdania pozwala jedynie na ustalenie, że oba kursy nie odbyły się zgodnie z rozkładem jazdy. Powtórzyć więc należy, że Kontrolujący obserwację Przewoźnika na początkowym przystanku zakończyli o godzinie 15:10, a więc po upływie - odpowiednio – 8 minut oraz 5 minut od planowego wg rozkładu jazdy rozpoczęcia kursów. Zakończenie obserwacji o godzinie 15:10 było jednocześnie godziną rozpoczęcia przez Kontrolujących przejazdu linii, na odcinku z [...] do [...]. Natomiast Sprawozdanie, wbrew stanowisku organów obu instancji, nie może stanowić podstawy ustaleń, że kontrolowane kursy w ogóle się nie odbyły. Przyjmując za wiarygodne twierdzenia Przewoźnika o kilkunastominutowych opóźnieniach obu kursów (w aktach brak jest jakiegokolwiek dowodu podważającego to twierdzenie) i opierając się na opisie zawartym w części 6. Sprawozdania Sąd stwierdza, że w dniu 24 listopada 2017 r. od godziny 15:10 zaistniała sytuacja, w której spóźnione autobusy Przewoźnika "goniły" na trasie [...] – [...] pojazd, którym trasę tę przemierzali Kontrolujący. Z powyższego wynika, że aby doszło do spotkania autobusu i samochodu, którym poruszali się Kontrolujący, autobus musiałby jechać znacznie szybciej (z większą prędkością), niż pojazd, którym jechali Kontrolujący. Nie dokonując obliczeń prędkości autobusów, z jaką musiałyby się poruszać, aby dogonić pojazd Kontrolujących można jednak wskazać, że przejazd obywał się na trasie z [...] do [...] o długości ok. 26 km (k. 82 akt adm. – 26,1 km). Średnia prędkość komunikacyjna autobusu na tej trasie wynosi prawie 50 km/h (dokładnie 49,7 km/h), zaś średnia prędkość techniczna - 43 km/h. Autobus ma na trasie 22 przystanki, na których wsiadającym pasażerom kierowca sprzedaje bilety. Kontrolujący na tej trasie zatrzymali się na 13 przystankach wykonując zdjęcia. Przyjmując, że Kontrolujący na trasie S. – S. nie przekroczyli średnich prędkości autobusu (z doświadczenia życiowego wynika jednak, że samochód osobowy porusza się z większą prędkością, niż autobus) oraz, że autobus zatrzymywał się (tak jak Kontrolujący) tylko na 13 przystankach, to dla tych wspólnych wartości autobusy, które wg Przewoźnika wyjechały z opóźnieniem 5 – 7 minutowym w stosunku do zakończenia obserwacji (godzina 15:10), na przystanek w S. dojechały z takim samym opóźnieniem. Zatem stwierdzenie zawarte w sprawozdaniu, że Kontrolujący na trasie nie spotkali autobusu Przewoźnika, jest niewątpliwie prawdziwe. W żadnym jednak wypadku nie może stanowić podstawy do konkluzji zawartej w części 7.1 Sprawozdania, że kursy w ogóle się nie odbyły. Jeszcze raz wskazać i pokreślić należy, że aby doszło do spotkania na końcowym przystanku w S. (nie mówiąc już o wcześniejszym spotkaniu na trasie przejazdu), autobusy musiałyby poruszać się z prędkościami znacznie przekraczającymi średnie wielkości wynikające z danych zawartych w dokumencie k. 82. Na taką okoliczność w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu. Stąd też trafnie skarga podnosi, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.), w szczególności w zakresie oceny końcowych wniosków Sprawozdania, pkt 7. 1 (art. 80 K.p.a.) 4. Konsekwencją nieprawidłowości w zakresie ustalenia stanu faktycznego jest to, że zasadnie skarga wskazuje na błąd w subsumcji prawa materialnego stanowiącego podstawę nałożenie kar w kwocie po 3000 zł za brak realizacji przez Przewoźnika kursów z godziny 15:02 oraz 15:05. 5. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni uwagi zawarte w punkcie 3 uzasadnienia i w tym kontekście dokona oceny twierdzeń Przewoźnika o realizacji obu kursów z opóźnieniami wynoszącymi kilkanaście minut w stosunku do rozkładu jazdy oraz przyczyn tych opóźnień. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżone i poprzedzające je decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w zw. z art. 135 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit.a w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). ----------------------- K rS 3/< i