II SA/Rz 1020/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi "G. sp. j. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 24 czerwca 2022 r. nr SKO.4170.30.1299.2022 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr 3362/WI-OŚ.6220.12.2022. Przedmiotem skargi G sp.j. z/s w [...] (dalej: "Spółki" lub "Skarżącej") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 24 czerwca 2022 r. nr SKO.4170.30.1299.2022, w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 31 marca 2022 r. Spółka zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz" lub "Organ I instancji") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu i magazynowaniu odpadowych drewnianych podkładów kolejowych na terenie działki nr [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą: "punkt zbierania i magazynowania odpadowych drewnianych podkładów kolejowych" na działce nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z 24 czerwca 2022 r. nr SKO.4170.30.1299.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Organu I instancji. Organy obydwu instancji wskazały, że jak wynika z Karty informacyjnej przedsięwzięcia, przedmiotem przedsięwzięcia jest magazynowanie zużytych drewnianych podkładów kolejowych przed ich ostatecznym przetworzeniem. Drewniane podkłady kolejowe są specyficzną odmianą drewna, które ze względu na swoje przeznaczenie jest ciśnieniowo nasycane olejem kreozotowym, który jest szkodliwy dla środowiska. Zużyte podkłady kolejowe są odpadem niebezpiecznym, który po demontażu podlega utylizacji. Proces utylizacji jest procesem wykonywanym jedynie przez wyspecjalizowane podmioty, których możliwości przerobowe są mniejsze niż ilości wytworzonego odpadu - z tego powodu koniecznym jest ich składowanie na okres przejściowy. Podkłady kolejowe będą dostarczane przez podmioty wykonujące remonty linii kolejowych, gdzie będą oczekiwały w miejscu składowania na dalszy transport do miejsca utylizacji. Transport do miejsca składowania, jak i z miejsca składowania do miejsca utylizacji, może być wykonywany zarówno transportem kołowym jak i kolejowym do bocznicy kolejowej stanowiącej własność wnioskującego. W ramach planowanego przedsięwzięcia nie przewiduje się dodatkowych form działalności w postaci prowadzenia odzysku (przetwarzania) oraz unieszkodliwiania odpadów, z wykorzystaniem jakiejkolwiek instalacji. Skarżąca prowadzić będzie działalność w zakresie zbierania i magazynowania odpadów niebezpiecznych, utrzymywać kontakt z przedsiębiorstwami wykonującymi remonty torowe i powstające odpadowe podkłady kolejowe zleconym transportem kolejowym lub drogowym będą dostarczane do miejsca magazynowania. W ocenie Organów z dokumentów sprawy wynika zatem, że inwestor w miejscu inwestycji zamierza wyłącznie magazynować odpady niebezpieczne (świadczyć usługi magazynowania) bez prowadzenia w tym zakresie żadnej działalności produkcyjnej. Zdaniem Organów, w opisywanej sprawie zachodzi brak zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Działka nr [...] objęta jest bowiem Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...]", uchwalonym przez Radę Miejską [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2002 r. (Dz.Urz. Woj. Podkarp. z [...] roku, poz. [...] i położona jest w terenie oznaczonym symbolem 1PI - tereny przemysłowe. Zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały, wyznacza się tereny przemysłowe oznaczone na rysunku Planu symbolem 1PI - o pow. 65,79 ha, z podstawowym przeznaczeniem pod przemysł i produkcję. Na terenach, o których mowa w ust. 1 dopuszcza się: a) budowę nowych obiektów związanych z funkcją podstawową; b) lokalizację terenów składowych, związanych z prowadzoną produkcją i działalnością usługową; c) lokalizację dróg dojazdowych, odcinków linii kolejowych i placów manewrowych dla obsługi terenu; d) lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; e) lokalizację zieleni urządzonej i małej architektury. Organy podniosły, że podstawową funkcją wyznaczonego terenu jest zatem lokalizacja inwestycji związanych z przemysłem i produkcją, czyli prowadzenie działalności wytwórczej (w tym na skalę przemysłową). Uchwała przewiduje także możliwość budowy nowych obiektów, ale wyłącznie związanych z funkcją podstawową, a także lokalizację terenów składowych, ale tylko związanych z prowadzoną produkcją i działalnością usługową (pkt a) i b). W uchwale wymieniono również możliwość lokalizacji na tym terenie także dróg dojazdowych, odcinków linii kolejowych, placów manewrowych (do obsługi terenu), sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, zieleń urządzoną oraz małej architektury. Lokalizacja w tym terenie przemysłowym terenów składowych jest zatem możliwa wyłącznie jako przedmiot działalności związanej z funkcją podstawową tego terenu (produkcja i działalność usługowa). Samo świadczenie przez inwestora usługi w zakresie magazynowania materiałów niebezpiecznych nie jest wystarczające dla spełnienia warunku dopuszczalności lokalizacji składowiska materiałów. Brak bowiem w tej sprawie elementu działalności wytwórczej (produkcji) związanej z prowadzoną działalnością usługową. Ponadto Kolegium podało, że na ocenę działalności inwestora nie mogło wpłynąć deklarowana chęć podjęcia działalności przemysłowej w przyszłości na tym terenie, ani wskazanie, że punkt zbierania podkładów kolejowych będzie utworzony na potrzeby remontów i modernizacji okalających teren torów kolejowych. Właściwe bowiem informacje w tej sprawie zostały przedstawione w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia, która stanowi kluczowy dowód w tej sprawie. W dokumencie tym stwierdzono, że w ramach planowanego przedsięwzięcia nie przewiduje się dodatkowych form działalności w postaci prowadzenia odzysku (przetwarzania) oraz unieszkodliwiania odpadów, z wykorzystaniem jakiejkolwiek instalacji, a firma prowadzić będzie działalność w zakresie zbierania i magazynowania odpadów niebezpiecznych w postaci zużytych odpadowych drewnianych podkładów kolejowych. Dodatkowo stwierdzono, że Skarżąca będzie utrzymywała kontakt z przedsiębiorstwami wykonującymi remonty torowe na sieci i powstające odpadowe podkłady kolejowe zleconym transportem kolejowym lub drogowym będą dostarczane do miejsca magazynowania. Zdaniem Organu odwoławczego oznacza to, że inwestor nie przewiduje prowadzenia na tym terenie działalności produkcyjnej, a magazyn nie będzie utworzony jedynie na potrzeby remontów i modernizacji lokalnej sieci kolejowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, G sp.j. z/s w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Organu I instancji. Zdaniem Skarżącej, Organy dokonały błędnej interpretacji zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...]". Spółka podniosła, że: – Brak jest definicji funkcji podstawowej w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego. Obiekt MPZP "[...]" nie jest typową rafinerią nafty, ponieważ ta jako zakład produkcyjny przetwarzający ropę naftową zaprzestała działalności już kilkanaście lat temu, a podstawowe instalacje służące do destylacji ropy naftowej zostały zlikwidowane. – Na terenie objętym MPZP [...] po zaprzestaniu działalności w zakresie przetwórstwa ropy naftowej powstało kilkanaście nowych podmiotów gospodarczych zajmujących się zarówno produkcją jak i usługami. – Na terenie objętym MPZP [...] funkcjonują również podmioty o charakterze usługowym, które powstały już po jego przyjęciu, w tym m.in. takie, które konfekcjonują i przechowują odpady niebezpieczne w zbiornikach metalowych i kontenerach z tworzyw sztucznych. – Na obecnym etapie Spółka nie zamierza budować nowych obiektów do przetwarzania odpadowych podkładów kolejowych. Przyszłościowo instalacje do tych celów można zlokalizować w obiektach już istniejących. – Według logiki języka polskiego zapis "Lokalizacja terenów składowych związanych z prowadzoną produkcja działalnością usługową", należy traktować rozdzielnie. Działalność usługowa należy zaś rozumieć jako odrębną od produkcyjnej. Podmioty o profilu produkcyjnym zajmują się produkcją i to jest ich podstawowy profil działalności. – Każdy z funkcjonujących na terenie objętym MPZP [...] podmiotów produkcyjnych charakteryzuje się odrębnymi technologiami, różniącymi się zasadniczo od siebie. – Na terenie objętym MPZP [...] funkcjonują również firmy wykonujące określone usługi na rzecz innych podmiotów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi Spółka uczyniła decyzję SKO wydaną w sprawie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia o nazwie Punkt zbierania i magazynowania odpadowych drewnianych podkładów kolejowych. Przedsięwzięcie to jest projektowane na działce o nr [...]. Zarówno Organ I jak i II instancji, swe odmowne rozstrzygnięcia oparły na art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 2373 ze zm.; zwana dalej u.d.i.ś.). W myśl art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze : Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (...). Interpretacja tej regulacji pozwala stwierdzić, że do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na rzecz wnioskodawcy może dojść wówczas gdy jego plany inwestycyjne nie tylko nie są sprzeczne (czyli nie do pogodzenia), ale odpowiadają co do tożsamości przeznaczeniu nieruchomości określonemu w treści obowiązującego MPZP. Zgodność z przeznaczeniem w MPZP oznacza bowiem pełną możliwość identyfikacji planowanego przedsięwzięcia z ustaloną przez prawodawcę lokalnego funkcją terenu. Można też dodać, że NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2022 r. o sygn. akt III OSK 4842/21, OSK, interpretując zacytowany przepis u.d.i.ś. podkreśla przekonująco: Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest postępowaniem toczącym się na wniosek inwestora i organy są co do zasady tym wnioskiem związane. Dokonując oceny wniosku z punktu widzenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organy opierają się przede wszystkim na złożonej przez inwestora karcie informacyjnej przedsięwzięcia. To ten dokument stanowi kluczowy dowód w sprawie i to ten dokument musi zostać oceniony w kontekście konkretnych przepisów i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie SKO potwierdziło zaskarżoną do WSA decyzją, że aktualne przepisy MPZP wykluczają możliwość wydania na rzecz Spółki wnioskowanej przez nią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na brak wymaganej zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami MPZP. Powołano się na fakt, iż wskazana we wniosku o wydanie decyzji działka o nr [...] położona jest konturze o symbolu 1PI Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] (dalej zwany MPZP). W myśl właściwych dla tego symbolu Planu zapisów jego części tekstowej podstawową funkcją terenu oznaczonego w/w symbolem jest przemysł i produkcja. Jednocześnie treść § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b MPZP pośród zabudowy uzupełniającej przeznaczenie podstawowe dopuszcza lokalizację terenów składowych związanych z prowadzoną produkcją i działalność usługową. Ponadto, przepis § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b MPZP dopuszcza budowę nowych obiektów związanych z funkcją podstawową. SKO swą decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), uzasadniło m.in. tym, że lokalizacja w tym terenie przemysłowym terenów składowych jest możliwa wyłącznie jako przedmiot działalności związanej z funkcją podstawową tego terenu – produkcja i działalność usługowa, zaś samo świadczenie przez inwestora usługi w zakresie magazynowania materiałów niebezpiecznych nie jest wystarczające dla spełnienia warunku dopuszczalności lokalizacji składowiska materiałów. Kolegium zwróciło uwagę na treść karty informacyjnej, z której wynika że Spółka będzie utrzymywała kontakt z przedsiębiorstwami wykonującymi remonty torowe na sieci PKP i powstające odpadowe podkłady kolejowe zleconym transportem kolejowym lub drogowym będą dostarczane do miejsca magazynowania w [...]. To zaś oznacza, że inwestor nie przewiduje prowadzenia na tym terenie działalności produkcyjnej zaś magazyn nie będzie utworzony jedynie na potrzeby remontów i modernizacji lokalnej sieci kolejowej. Jeżeli można zgodzić się za Organami, że prowadzenie punktu zbierania i magazynowania odpadowych drewnianych podkładów kolejowych nie wpisuje się zarówno w przemysł jak również w produkowanie, tak dla odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia konieczne było w analizowanej sytuacji wykazanie, że w obszarze w oznaczonym na rysunku planu symbolem 1PI o powierzchni 65,59 ha, nie jest prowadzona produkcja i działalność w obszarze usług, która nie jest związana z projektowaną przez Spółkę działalnością. SKO analizując zapisy karty informacyjnej załączonej do wniosku o wydanie decyzji stwierdziło, że inwestor nie przewiduje prowadzenia działalności produkcyjnej, a magazyn nie będzie utworzony jedynie na potrzeby remontów i modernizacji lokalnej sieci kolejowej. Tymczasem prawodawca lokalny w obowiązującym przepisie § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b MPZP nie wymaga, aby lokalizacja terenów składowych związanych z prowadzoną produkcją i działalnością usługową miała być powiązana z potrzebą remontów i modernizacji tylko lokalnych sieci kolejowych. W powołanym przepisie Planu mowa jest bowiem o produkcji i działalności usługowej prowadzonej na tym terenie, bez dodatkowego opisu ograniczającego tą produkcję lub usługi tylko do lokalnego zasięgu oddziaływania. Innymi słowy, kwestia lokalności produkcji czy usług (oddziaływania tych działań gospodarczych) dla procesu interpretacji planu miejscowego nie powinna mieć tak istotnego znaczenia jakie Organ odwoławczy nadał stosowanym regulacjom prawa miejscowego. Organy obu instancji nie przeprowadziły w tych okolicznościach wymaganych działań wyjaśniających w kierunku ustalenia czy w granicach terenu Planu znajduje się taka produkcja i działalność usługowa, którą może obsługiwać planowany punkt zbierania i magazynowania odpadowych drewnianych podkładów kolejowych. W szczególności nie wyjaśniono w toku postępowania czy na terenie o jakim mowa prowadzona jest działalność w obszarze transportu kolejowego bądź obsługującego ten transport. Działania wyjaśniające skoncentrowane na wyjaśnieniu tego rodzaju kwestii pozwoliłoby na jednoznaczne rozstrzygnięcie na podstawie art. 80 ust. 2 u.d.i.ś. o zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu. Na chwilę obecną z powodu braków postępowania wyjaśniającego ograniczenie się do przeanalizowania karty informacyjnej, wydane w sprawie decyzje są przedwczesne, naruszając zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Na istnienie usług dopuszczonych przez prawodawcę lokalnego w przepisach planu naprowadza treść skargi Spółki. Podkreśla się w niej bowiem, że na terenie MPZP [...] istnieje przedsiębiorca o nazwie [...] obsługujący zewnętrzne i wewnętrzne usługi transportowe, a to oznaczało, że na w przedmiotowym terenie prowadzona jest już działalność usługowa związana z projektowaną przez Spółkę działalnością składową w zakresie gospodarki odpadami kolejowymi. Sąd podkreśla w tym miejscu, iż powołane powyżej przepisy MPZP wymagają co prawda związania terenów składowych z prowadzoną działalnością produkcyjną lub usługowa, lecz nie stawiają jednocześnie warunku, aby to powiązanie miało podstawy w umowach obligacyjnych. Chodzi tu o powiązanie zakładające zgodność przeznaczenia planowanego składowego z tym aktualnym profilem gospodarczym terenu. Reasumując, niedostatecznie wyjaśnione okoliczności tej sprawy mogły mieć istotne przełożenie na negatywny dla Spółki wynik sprawy – art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. - w zw. z art. 80 ust. 2 u.d.i.ś. Te uchybienia były zaś skutkiem niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego w postaci § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b MPZP jaką dokonano w decyzjach Organów. Zatem konieczne okazało się uchylenie nie tylko decyzji SKO, ale także poprzedzającej ją decyzji Burmistrza – art. 135 i art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a.. Skasowanie obu wydanych w toku postępowania rozstrzygnięć administracyjnych było niezbędne do prawidłowego wydania kolejnych decyzji. Istotne braki postępowania dowodowego wymagają powtórzenia czynności wyjaśniających od początku na poziomie Organów obu instancji. Wytyczne dla Organów, co do dalszego procedowania oraz wykładni przepisów wynikają z wyłożonych motywów niniejszego uzasadnienia. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA na podstawie art. 200 P.p.s.a. nie orzeczono z uwagi na brak wymaganego przez prawo wniosku ze strony skarżącej Spółki. Jak stanowi art. 210 § 1 P.p.s.a. strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów.