II SA/Rz 1022/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. K., C. P., A. O., J. Z., K. B., K. G., K. Ś., K. B., M. P., M. B., M. S., S. P. i H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów skargę oddala. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej SKO lub Kolegium z dnia [...] sierpnia 2012r, nr [...] wydana w przedmiocie scalenia gruntów, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołano: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi P., gmina [...] w powiecie [...], o ogólnym obszarze 1852,5974 ha poszerzonym o część gruntów wsi Z., gmina [...], wsi R., gmina [...], wsi S., gmina [...] i wsi M., gmina [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] rozpoznając odwołania E.B., M.B., B.B., I.B., J.B., K.B., T.B. działającej z upoważnienia K.B. i A.O., K.B. i M.B. działających w imieniu własnym i M.B., J. i J.C., G.C. i S.C., M.D., P.D., H.D., A.D., P.D., S.G., A.G., J.G., E.G., K.G., E.H., K.J. działającego w imieniu Z.J., A.K., T.K., B.K., H.K., J.K., K.Ś., E.K., J.L., J.Ł. działającej z upoważnienia K.Ł., A. M., M.P., M.P., S.P., C.P., S.P., T. P. i Z.P., J.P., S.R., W.R., E.R., L. R. działającej jako opiekun prawny M.S., M.R., B. i W.R., S.R., J.R., K.R., S.S, H.S., A.S., J.S. C.S., E.S., M. i K. S., H. i J.S., K.S., K. i J.S., J.S., M.T., M.T. S.U., J.Z., G.Z. i Wójta Gminy [...] od ww. decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. orzekł następująco: - utrzymał zaskarżoną decyzję w stosunku do gruntów: E.B., E. B. i M.B., B.B., I.B., J.B., J.B. i K.B., K.B., A.O., K.B. i M.B., J.C. i J.C., G.C., S.C., P. D., H.D., A.D., P.D., M.G. i S.G., A.G., E.G. i J.G., E.G., K.G. i M.G., E.H. i K. C., Z.J., A.K., T.K., B.K., K.Ś., J.L., M. P. i M.P., S. P. i Z. P., C.P., S.P., T.P. i Z.P., J.P. i R.P., W.R., E.R. i M.R., M.S., M.R., B.R. i W.R., S.R., J.R., K.R., S.S. , K.S. i H.S., A.R., J.S., C.S., J.S., H.S. i L.S., K.S., K.S. i J.S., J.S., M.T., M.T. oraz J.Z. i G.Z.; - uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w części dotyczącej działek przydzielonych J.B. (nr 3222, 3314), M.G. (nr 3480, 3558), J.G. (1/2 udziału w działkach nr 966, 1715/1, 1713 i 2992), K. Ł. (nr 854, 935, 1727, 1728, 1736, 1738, 2942, 2978, 2979, 2983), M.P. (dz. 1187, 1188, 1189, 1530, 1740/1, 1741/1), J.K. (dz. 1154/3, 1155, 1321/5, 1640/1, 1852, 1853, 1862 i 1863), B.U. (dz. 1246/1, 1247/1, 1249, 1250, 1255 i 1832/1) oraz J. K. (dz. 2580); - umorzył postępowanie w sprawach z odwołań A.M., K.B. i M. B.. Skargę na wskazaną wyżej decyzję złożyli: M.B., K.B., K.B., A.O., K. B., M.B., P.D., S.G., M.G., A.G., J.G., E.G., S.G., E.G., K.G., A.K., H.K., J.K., K.Ś., S. P., C. P., E.R., M.S., S.R., H.S., J.S., K.S., K.S., J.S., J.Z., G.Z., J.C. i J.C. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010r., sygn. akt: II SA/Rz 734/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność wskazanej wyżej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008r. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, będąc dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał, że ustawa o scalaniu i wymianie gruntów normuje określonego rodzaju kwestie proceduralne w sposób szczególny, niemniej w sprawach tam nieuregulowanych zastosowanie mają przepisy k.p.a. Ustawa nie zawiera żadnych szczególnych rozwiązań w zakresie uregulowania trybu rozpatrywania i orzekania w postępowaniu odwoławczym w sprawie, w której wpływa odwołanie (odwołania) od decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, biorąc pod uwagę sposób odesłania unormowany w art. 33 ustawy przyjąć należy, iż mają wówczas zastosowanie wprost przepisy art. 127-139 k.p.a. Orzeczenie zaskarżonej decyzji ograniczyło się w pkt. I do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w stosunku do gruntów imiennie wskazanych odwołujących się, zaś w pkt II uchylało decyzję Starosty Powiatu [...] i przekazywało ją do ponownego rozpatrzenia w części dotyczącej enumeratywnie wskazanych działek gruntów należących do imiennie ujętych w orzeczeniu odwołujących się. W ten sposób poza zakresem orzeczenia organu odwoławczego pozostało orzeczenie w stosunku do wszystkich pozostałych gruntów objętych scaleniem, a także zakresem decyzji organu I instancji. Oznacza to, że w istocie Wojewoda rozpoznał w postępowaniu odwoławczym sprawę administracyjną w części, obejmując tylko niektórych uczestników scalenia w porównaniu do zakresu tej sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji. Sąd wskazał, że działanie takie nie jest prawidłowe. Przedmiotem sprawy administracyjnej w zakresie scalenia gruntów jest określony obszar scalenia (art. 2 ust. 1 ustawy). Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego zawiera m.in. określenie obszaru scalenia oraz wykaz jego uczestników (art. 7 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy) wyznaczając tym samym zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania scaleniowego. Postępowanie administracyjne w sprawie scalenia gruntów musi respektować zasadę ogólną dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), co oznacza m.in., że organ odwoławczy nie może orzekać w innej sprawie, niż rozstrzygnięta w instancji pierwszej. Organ odwoławczy, który w wyniku wniesionego odwołania (odwołań) od decyzji wydanej w I instancji, ogranicza zakres swego rozstrzygnięcia pod względem przedmiotowym i podmiotowym, w porównaniu do decyzji wydanej w I instancji, w ocenie Sądu rażąco naruszył art. 15 k.p.a. Niezależnie od powyższego stwierdzenia dodać należy, że sformułowanie "utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy w stosunku do gruntów...", a następnie wymienienie osób, do których mają te grunty należeć, w istocie nie wyjaśnia treści takiej decyzji, mianowicie tego, o jakie grunty chodzi – czy te, które należały do odwołujących się przed scaleniem, czy też odnosi się to do gruntów przydzielonych im w wyniku decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu konstrukcja orzeczenia przyjęta w decyzji Wojewody rażąco naruszyła dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że wydanie tego typu decyzji, połączone ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia, jest możliwe tylko, gdy uchylenie decyzji organu I instancji następuje "w całości", nie zaś, jak uczyniło to kolegium w części. Wojewoda przyjął konstrukcję swego rozstrzygnięcia, niedopuszczalną na gruncie art. 138 k.p.a. Katalog decyzji organu odwoławczego wyznacza ściśle powyższy przepis, zatem jego modyfikacja nie jest dopuszczalna, zaś organ, który orzeka w postępowaniu odwoławczym w sposób niedopuszczalny z treścią cyt. przepisu, rażąco narusza przywołane w podstawie prawnej swej decyzji przepisy, mające wyznaczać zakres orzekania (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.). Zobowiązywało to Sąd, aby stwierdziwszy wadę kwalifikowaną zaskarżonej decyzji, orzec zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzić jej nieważność. Sąd zauważył, że rozstrzygnięcie decyzji Wojewody obejmuje trzy punkty, przy czym w uzasadnieniu brak było fragmentu, który wyjaśniałby rozstrzygnięcie w zakresie pkt 2 i pkt 3 podczas, gdy uzasadnienie decyzji stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. powinno zawierać uzasadnienie prawne, które ma wskazywać wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i przywołanie przepisów prawa. Skarżona decyzja takiego uzasadnienia w zakresie pkt 2 i pkt 3 nie zawierała, co zdaniem Sądu rażąco narusza treść art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Uchylenie decyzji z powołaniem się na art. 138 § 2 k.p.a. wymaga wskazania, jakie czynności i w jakim zakresie powinny być wykonane przez organ pierwszej instancji, a brak takiego ustalenia jest rażącym naruszeniem treści art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, czyniło przedwczesnym zasadność rozważania zarzutów podniesionych w skargach. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., [...] uchyliło w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że z uwagi na treść art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. z 16 czerwca 2009r. Nr 92, poz. 753), aktualnie organem wyższego stopnia w zakresie postępowań w przedmiocie scalenia i wymiany gruntów są samorządowe kolegia odwoławcze, zatem właściwym organem odwoławczym do przeprowadzenia ponownego postępowania odwoławczego w zakresie odwołań od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ ten wskazał, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że wydanie tego typu decyzji, połączone ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia, jest możliwe tylko, gdy uchylenie decyzji organu I instancji następuje "w całości", nie jest zaś, możliwe w części. Przyjęcie przez Kolegium innej konstrukcji swego rozstrzygnięcia, byłoby w świetle powyższych uwag niedopuszczalne na gruncie art. 138 k.p.a. Katalog decyzji organu odwoławczego wyznacza ściśle powyższy przepis, zatem jego modyfikacja nie jest dopuszczalna, zaś organ, który orzeka w postępowaniu odwoławczym w sposób niedopuszczalny z treścią cyt. przepisu, rażąco narusza przywołane w podstawie prawnej swej decyzji przepisy. Kolegium stwierdziło naruszenie przepisów procesowych w przedmiotowej sprawie. Przepisami prawa materialnego w sprawie są przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349 z późn. zm.). Przepis art. 3 ust. 2 ustawy stanowi, że postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. W aktach niniejszej sprawy zalegają "oświadczenia" (uznane przez organ I instancji jako faktyczne wnioski o przeprowadzenie postępowania scaleniowego), właścicieli działek znajdujących się w obszarze objętym scaleniem tj: D.B., Z. S., W. K., Z.K. A.R., P.R., z treści których wynika, iż są oni za objęciem procesem scalenia należących do nich gruntów. Wnioski te wraz z wnioskami pozostałych uczestników scalenia były podstawą do wydania postanowieniem Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...] o wszczęciu postępowanie scaleniowego gruntów wsi P. Jak wynika z akt sprawy - Prokurator Prokuratury Rejonowej [...], postanowieniem z dnia 21 marca 2011r., sygn., akt [...], zażądał wydania oryginałów w/w wniosków o przeprowadzenie scalenia, uzasadniając to prowadzonym postępowaniem w sprawie podrobienia podpisów osób, których owe wnioski dotyczą. Pismem z dnia 4 maja 2012r. znak: [...], Prokuratura Rejonowa [...], poinformowała organ I instancji o ustaleniach tego postępowania, w szczególności zaś o opinii specjalistycznej opracowanej przez zespół biegłych z Instytutu Ekspertyz Sądowych im. Prof. Jana Sehna, stwierdzającą że podpisy ww. osób na przedmiotowych wnioskach zostały podrobione. Kolegium wskazało, że oznacza to, że organ I instancji oparł wydany przez siebie akt administracyjny na dowodach które okazały się fałszywe, naruszając zasadę praworządności . Podstawą wszczęcia postępowania scaleniowego może być tylko wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru. Wprawdzie ustawa o scalenie i wymianie gruntów nie wymaga, aby dla skuteczności wszczęcia postępowania scaleniowego konieczny był wniosek wszystkich właścicieli nieruchomości, ale w powstałym stanie faktycznym, rolą organu I instancji będzie zatem ponowna weryfikacja przedmiotowych wniosków, gdyż bezsporne jest istnienie związku przyczynowego między dowodami, które okazały się fałszywe, a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi. A za fałszywe dowody uznaje się m.in. fałszywe dokumenty. Takimi dokumentami są dokumenty podrobione oraz dokumenty, których treść została sfałszowana. Nadto wątpliwości Kolegium wzbudziło zalegające w aktach sprawy oświadczenie (wniosek) Agencji Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy [...] w przedmiocie scalenia gruntów, podpisane przez z-cę Dyrektora, jednakże z oświadczenia tego nie wynika w żaden sposób, aby osoba je podpisująca działała skutecznie imieniem tego uczestnika (podmiotu) scalenia. Oświadczenia takie powinny być podpisane przez osoby do tego upoważnione. Zgodnie bowiem z treścią art. 30 § 3 k.p.a. strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Zatem rzeczą organu I instancji będzie uzupełnienie akt sprawy o dokument upoważnienia dla osoby podpisanej pod wnioskiem o przeprowadzenie scalenia należących do Agencji Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy [...]. Ponadto, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, uczestnikami przedmiotowego scalenia były osoby zmarłe tj: J.B., M.G., J.G., M.P. oraz B. P. Kolegium wskazało, że bezsprzeczne jest, że postępowanie w przedmiocie scalenia gruntów musi toczyć się z udziałem stron - żyjących osób fizycznych lub istniejących jednostek organizacyjnych. Rolą organu I instancji prowadzącego postępowanie będzie ustalenie następców prawnych osób zmarłych, którym bezzasadnie nadał przymiot strony postępowania. Zgodnie bowiem, jak wskazał organ z utrwalonym stanowiskiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nieprawidłowe ustalenie zdolności prawnej osoby, potraktowanej jako strona postępowania, pociąga za sobą wadę nieważności. Dodatkowo, na etapie postępowania prowadzonego przed Kolegium, ujawniła się informacja o śmierci jednego z odwołujących się uczestników scalenia tj. S.S. Także i w tym zakresie, organ I instancji zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania w celu uzyskania potwierdzenia tej okoliczności oraz ustalenia następców prawnych osoby zmarłej. Brak ustalenia kręgu spadkobierców zmarłych właścicieli gruntów objętych scaleniem oznaczałoby niedopełnienie przez organ I instancji obowiązku zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu, co narusza jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego określoną w art. 10 § 1 k.p.a. Oprócz powyższych przypadków, akta sprawy zawierają również inne przykłady, wskazujące na pominięcie osób, a które winny być pełnoprawnymi uczestnikami przedmiotowego scalenia. Z taką sytuacja mamy do czynienia w przypadku J. i W.Ł. oboje zam. [...]. Wprawdzie w tym zakresie organ I instancji - stosownie do art. 20 ustawy - kierował się danymi ewidencji gruntów, to jednak należy przyjąć, że pomimo tak kategorycznej treści art. 20 ustawy, dane zawarte w ewidencji nie są bezwzględnie wiążące w postępowaniu scaleniowym, jeżeli w toku postępowania okaże się, że dane te nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego na gruncie, albo pozostają w sprzeczności z dokumentami źródłowymi stanowiącymi podstawę wpisów w tej ewidencji, w tym z dokumentami określającymi stan prawny. I taka sytuacja miała miejsce w tym przypadku, gdyż Starosta [...] w zatwierdzonym projekcie scalenia faktu, nie uwzględnił rzeczywistego stanu faktycznego, tj. faktu, że działki przedscaleniowe nr: 853/1, 2716, 2719, 2981, 3258, 3259 stanowiły odrębną własność K.Ł., zgodnie z księgą wieczystą nr: [...], natomiast działki przedscaleniowe nr: 2336, 2703, 2706, 2975, 3045, 3257, stanowiły odrębną własność J. i W.Ł., zgodnie z księgą wieczystą nr [...], przyjmując w ślad ze ewidencją, że wszystkie ww. działki były wpisane na rzecz K. Ł. W takiej sytuacji, zdaniem organu, należało dokonać - w oparciu o dokumenty źródłowe (wpisy dokonane w księgach wieczystych aktualizacji danych w ewidencji gruntów i dopiero po tej aktualizacji, dane te mogłyby stać się podstawą ustaleń w postępowaniu scaleniowym, zgodnie z powołanym art. 20 ustawy. Jako, że powyższe uchybienia stanowią naruszenia przepisów postępowania, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie i nie dają się uzupełnić w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. zaskarżona decyzja musi być wyeliminowana z obrotu prawnego. W ponownym postępowaniu, w pierwszej kolejności rzeczą organu I instancji w dalszej części postępowania będzie zweryfikowanie danych wszystkich osób występujących na prawach strony postępowania scaleniowego, w tym ustalenie osób zmarłych i kręgu ich następców prawnych i zapewnienie tym stronom czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwienie stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tych przyczyn ustosunkowanie się merytoryczne do zarzutów odwołujących się uczestników scalenia przez Kolegium jest przedwczesne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] sierpnia 2012r. złożyli J.Z., K.B., C.P., M.P., AK., K.Ś., J.K. reprezentowany przez K.Ś., L.R., M.B., A.O. i K.B. reprezentowani przez T. B., S.P., K.G., wszyscy reprezentowani przez adw. L.M. W trakcie postępowania ustalono, że J.K. zmarł. Jego następcami prawnymi, popierającymi złożoną przez niego skargę są H.K. i K. Ś. Zarzucili, że po kilkunastomiesięcznym postępowaniu SKO ograniczyło się tylko do zbadania uchybień formalnych w postępowaniu scaleniowym, podczas gdy skarżący wytknęli liczne uchybienia przepisom prawa materialnego tj. ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, m. in. art. 4 ust. 1 pkt 3 tej ustawy poprzez niezastosowanie w procesie scalenia gruntów wsi P., art. 2 ust. 3 ustawy przez złamanie zakazu o nieobejmowaniu postępowaniem scaleniowym gruntów zabudowanych bez wniosku lub zezwolenia właścicieli gruntów, art. 31 ustawy w związku z art. 49 k.p.a. przez wadliwe zawiadamianie wszystkich uczestników scalenia o spotkaniach oraz przedłożeniu dokumentów do publicznego wglądu. Brak ustosunkowania się przez organ II instancji do tych zarzutów powoduje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta Powiatu [...] może powielić te same błędy narażając skarżących na kolejne lata dochodzenia swoich racji przed organami administracji i sądami. Zarzucili, że SKO kilkanaście miesięcy zajmując się tą sprawą nie przeanalizowało całego postępowania i nie dokonało jego oceny pod kątem zgodności z przepisami ustawy o wymianie i scalaniu gruntów. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skarg, wskazując na argumentację jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują środki przewidziane prawem. Zakres sprawowanej przez sądy kontroli wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, powołaną podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Nie budzi wątpliwości, że ustawa o scalaniu i wymianie gruntów normuje również kwestie proceduralne określonego rodzaju w sposób szczególny, lecz w sprawach tam nieuregulowanych zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 33 cyt. ustawy). Ustawa o scaleniu i wymianie gruntów nie zawiera żadnych szczególnych rozwiązań w zakresie trybu rozpatrywania i orzekania w postępowaniu odwoławczym w sprawie, w której wniesione zostało odwołanie od decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, biorąc pod uwagę sposób odesłania unormowany w art. 33 cyt. ustawy przyjąć należy, iż wówczas mają zastosowanie wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego art. 127 – 139. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie odwołania od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi P. poszerzonego o część gruntów wsi: Z., R., S., B. i M. uznało, iż zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem sprawy administracyjnej w zakresie scalenia gruntów jest określony obszar scalenia – art. 2 ust. 1 cyt. ustawy. Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego zawiera między innymi określenie obszaru scalenia oraz wykaz jego uczestników – art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy. Postanowienie to zatem wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania scaleniowego. Zgodnie z przepisem prawa materialnego, którym jest ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1989 r., Nr 58, poz. 349) przepis art. 3 ust. 2 ustawy stanowi, że postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. W aktach przedmiotowej sprawy zalegają wnioski nazwane "oświadczeniami", które organ I instancji uznał jako faktyczne o przeprowadzenie postępowania scaleniowego i one również były podstawą wydania postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego. Są to wnioski: D. B., Z. S., W. K., Z. K., A. R., P. R., których podpisy uznane zostały za sfałszowane. Prokurator Rejonowy [...] postanowieniem z dnia 21 marca 2011 r., sygn. akt [...] zażądał wydania oryginałów w/w wniosków o przeprowadzenie scalenia, uzasadniając to prowadzonym postępowaniem w sprawie podrobienia podpisów osób, których owe wnioski dotyczą. Jak ustalono na podstawie opinii Instytutu Ekspertyz Sądowych w K. podpisy wymienionych wyżej osób na przedmiotowych wnioskach zostały podrobione. Wobec tego organ pierwszej instancji oparł swoje postępowanie na dowodach, które okazały się fałszywe. Skoro podstawą wszczęcia postępowania scaleniowego może być tylko wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru, obowiązkiem organu I instancji będzie ponowna weryfikacja przedmiotowych wniosków, z których część została sfałszowana. Fałszywy zaś jest dokument podrobiony oraz dokument, którego treść została sfałszowana. Wprawdzie ustawa o scaleniu dla skuteczności wszczęcia postępowania scaleniowego nie wymaga aby konieczny był wniosek wszystkich właścicieli nieruchomości. Poza tym zalegający w aktach sprawy wniosek Agencji Nieruchomości Rolnych – Oddział Terenowy [...] w przedmiocie scalenia gruntów podpisane przez zastępcę Dyrektora. Oświadczenie takie powinno być podpisane przez osoby upoważnione. Zgodnie z art. 30 § 3 k,.p.a. strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Wobec tego akta sprawy należy uzupełnić o właściwe upoważnienie. Uczestnikami postępowania były również osoby nieżyjące, a to: J. B., M.G., J.G., M. P. oraz B. P. Postępowanie scaleniowe musi się toczyć z udziałem stron – to jest żyjących osób fizycznych lub jednostek organizacyjnych. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu administracyjnego "charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią" (patrz wyroki NSA z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01 oraz 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06). Ustalono również, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji pominięto osoby, które powinny być uczestnikami postępowania scaleniowego. Działki poscaleniowe o nr 853/1, 2716, 2719, 2981, 3258 i 3259 stanowiły odrębną własność K. Ł. (zgodnie z KW [...]). Natomiast działki poscaleniowe nr 2336, 2703, 2706, 2975, 30465, 3257 stanowiły własność J. i W. Ł. (zgodnie z KW [...]). W postępowaniu scaleniowym przyjęto w ślad za ewidencją gruntów, iż wszystkie te działki wpisane są na rzecz K. Ł. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Z brzmienia przepisu art. 138 § 1 wynika, iż zasada jest przy rozpoznawaniu sprawy przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie merytoryczne. Wyjątkiem zaś jest możliwość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przesłanki takiego rozstrzygnięcia nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Z brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać ją do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Rozpoznając skargę sąd kontroluje jedynie zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Żadne inne okoliczności sprawy nie podlegają badaniu. To powoduje, iż zarzuty skargi, które dotyczą merytorycznego rozstrzygnięcia nie podlegają kontroli Sadu. Nieuzasadnione jest również stanowisko skarżących, iż organ pierwszej instancji prowadząc ponownie postępowanie ograniczy się wyłącznie do wskazań organu odwoławczego. Z brzmienia art. 138 § 2 in fine wynika, że "przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę". Organ prowadząc ponownie postępowanie musi przeprowadzić je zgodnie z przepisami ustawy o scaleniu a w sprawach tam nieuregulowanych zgodnie z k.p.a. Zdaniem Sądu spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej. Z tych względów na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Sąd skargę oddalił.