II SA/Rz 1022/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [....] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy [.] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] maja 2016 r. nr [.] w przedmiocie koncesji na wydobywanie kopalin, którą wydano w następujących okolicznościach: Podaniem z dnia 5 września 2014 r. KM zwróciła się do Starosty Powiatu [.] o udzielenie na okres 10 lat koncesji na eksploatację złoża kopaliny w ilości nie większej niż 1000 m3/rok na działce nr ewid. 1855/4, własności Gminy [.]. Postanowieniem z dnia [.] grudnia 2014 r. nr [.], Wójt Gminy [.] negatywnie uzgodnił ww. wniosek. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] postanowieniem z dnia [.] stycznia 2015 r. nr [.], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Kolejno wydane przez Wójta negatywne postanowienia uzgodnieniowe z dnia [.] lutego 2015 r., [.] kwietnia 2015 r., [.] lipca 2015 r. i [.] października 2015 r. były uchylane przez SKO w [.] odpowiednio postanowieniami z dnia [.] marca 2015 r., [.] czerwca 2015 r., [.] sierpnia 2016 r. i [.] listopada 2015 r. Ostatnio natomiast wydane postanowienie Wójta z dnia [.] stycznia 2016 r. o odmowie uzgodnienia wniosku zostało uchylone przez Kolegium postanowieniem z dnia [.] marca 2016 r. nr [.] i orzekając co do istoty uzgodniło pozytywnie wniosek inwestorki. Decyzją z dnia [.] kwietnia 2016 r. nr [.], Starosta Powiatu [.] udzielił KM koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego - margle, ze złoża "[.]" położonego na części dz. nr ewid. 1855/4 o pow. 11 280 m2 w W., gmina [.], o maksymalnej rocznej wielkości wydobycia 10 000 m3. Postanowiono w niej, że działalność prowadzona będzie z udokumentowanego złoża "[.]" ustalonych w dokumentacji geologicznej przyjętej bez zastrzeżeń przez Starostę decyzją z dnia [.] stycznia 2013 r. W punkcie 3 decyzji wyznaczono granice obszaru i terenu górniczego podając szczegółowe, tożsame współrzędne geograficzne obszaru górniczego i terenu górniczego. Postanowiono, że wydobywanie kopaliny będzie prowadzone będzie metodą odkrywkową, systemem ścianowym, bez użycia materiałów wybuchowych. Szczegółowy sposób prowadzenia ruchu zakładu górniczego określono w punkcie 5 decyzji. Koncesji udzielono do 6 lutego 2021 r. W podstawie prawnej organ powołał art. 21 ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r., poz. 196 ze zm.) zwana dalej w skrócie P.g.g., art. 46 ust. 1 pk1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. W ocenie Starosty, wniosek KM spełniał wymagania określone w przepisach art. 24 i 26 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 49 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wykazała też, że posiada prawo dysponowania nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Gminą [.] z dnia [.] lipca 2012 r.; prawo do korzystania z nieruchomości zostało również zabezpieczone postanowieniem Sądu Rejonowego w [.] z dnia [.] października 2014 r. sygn. [.] /14. Wniosek został pozytywnie uzgodniony postanowieniem SKO w [.] z dnia [.] marca 2016 r. Z kolei Marszałek Województwa [.] nie zajął w tej kwestii stanowiska, a zatem milcząco wniosek zaaprobował. Dla ww. przedsięwzięcia wydano również decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W odwołaniu Wójt Gminy [.] zarzucił, że wydanie decyzji koncesyjnej nie powinno nastąpić przed prawomocnym rozstrzygnięciem przez sąd administracyjny sprawy dotyczącej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto jako właściciel działki "nie brali" udziału w postępowaniu. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Wskazało, że toczące się postępowanie sądowe nie stanowiło przeszkody w prowadzeniu niniejszego postępowania, jako że decyzja ostateczna nie może być wzruszona w drodze zwyczajnych środków zaskarżenia, choć nie jest prawomocna. Koncesja nie rodzi praw do terenu i nie narusza praw innych osób. Zwróciło ponadto uwagę, że legitymacja procesowa Wójta Gminy [.] w niniejszym postępowaniu budzi wątpliwości, ponieważ organ gminy nie może być stroną postępowania administracyjnego. Także jako organ współdecydujący w sprawie nie może brać w niej udziału jako strona, na co wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych. Stroną może zaś być jednostka samorządu terytorialnego będąca osobą prawną. W skardze Gmina [.] zarzuciła naruszenie przez organy art. 28 i art. 10 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie przysługiwał jej status strony postępowania administracyjnego, pomimo że udzielona koncesja dotyczy działki będącej własnością Gminy. Z tego powodu zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona. W odpowiedzi na skargę SKO w [.]u wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Postanowieniem z dnia [.] lutego 2017 r. zawieszono postępowanie sądowe w powodu trwającego przed tut. Sądem postępowania, prowadzonego pod sygn. akt II SA/Rz 365/16, dotyczącego kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.]u z dnia [.] stycznia 2016 r. nr SKO [.] w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn. Wydobywanie kopaliny ze złoża margli " [.] " zlokalizowanego na działce nr ewid. 1855/4 w miejscowości [.]. W związku z uprawomocnieniem się wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 365/16, postanowieniem z dnia 16 marca 2017 r. podjęto postępowanie sądowe w sprawi II SA/Rz 1022/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaistniała przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, prawomocnym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r. o sygn. akt II SA/Rz 365/16 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.]u z dnia [.] stycznia 2016 r. nr [.] i poprzedzającą decyzję Wójta Gminy [.]a w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wyroku Sąd zwrócił uwagę, że planowane przedsięwzięcie zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać negatywnie na środowisko i dlatego jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353) zwana dalej w skrócie u.u.i.ś. Natomiast postanowieniem z dnia 11 lutego 2013 r. Wójt Gminy [.]a nałożył na wnioskodawczynię obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres wymaganego opracowania. Artykuł 24 ust. 1 P.g.g. określa podstawowe wymagania wniosku koncesyjnego. Wskazuje jednocześnie, że musi on spełniać warunki przewidziane przepisami z zakresu ochrony środowiska i działalności gospodarczej. Wymagania z zakresu ochrony środowiska wyeksponowane zostały w art. 125 i 126 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.) i dotyczą one zarówno ochrony złóż, jak i pozostałych elementów środowiska, na które eksploatacja kopalin oddziałuje. Natomiast wymagania określone przepisami działalności gospodarczej wynikają z treści art. 49 u.s.d.g. i dotyczą takich elementów wniosku, jak: firma przedsiębiorcy, oznaczenie jego siedziby i adresu albo miejsca zamieszkania i adresu oraz adresu głównego miejsca wykonywania działalności gospodarczej, numer w rejestrze przedsiębiorców lub w ewidencji oraz numer identyfikacji podatkowej (NIP), określenie rodzaju i zakresu wykonywania działalności gospodarczej, na którą ma być udzielona koncesja. Co do zasady, zgodnie z art. 24 P.g.g. wniosek o koncesję powinien określać: 1) właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, w granicach których ma być wykonywana zamierzona działalność, oraz oznaczenie tych nieruchomości zgodnie z ewidencją gruntów i budynków; wymóg ten nie dotyczy poszukiwania i rozpoznawania złóż węglowodorów; 2) prawo wnioskodawcy do nieruchomości gruntowej. Może to być prawo własności bądź też każde prawo pochodne od prawa własności (użytkowanie, dzierżawa) wiążące się z prawem pobierania pożytków. 3) okres, na jaki ma być wydana, z uwagi na to, że koncesja jest uprawnieniem terminowym. Ponadto obowiązkowo należy wskazać termin rozpoczęcia planowanej działalności. Uchybienie terminowi rozpoczęcia działalności może skutkować cofnięciem decyzji koncesyjnej; 4) środki (finansowe, techniczne, kadrowe), które zostaną przeznaczone na prowadzenie działalności; 5) enumeratywnie wymienione wszystkie obszary szczególnej ochrony (zabytki, cenne elementy przyrody). Wymóg ten nie dotyczy przedsięwzięć, dla których jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. 6) sposób przeciwdziałania ujemnym wpływom zamierzonej działalności na środowisko. Z akt administracyjnych sprawy i wyżej powołanego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 14 grudnia 2016 r. o sygn. akt II SA/Rz, że dla planowanego przedsięwzięcia konieczną przesłanką było sporządzenie raportu i wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Na dzień wydania decyzji o udzieleniu koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego - margle, wnioskodawczyni dysponowała ostateczna decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Jednakże na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie stan prawny uległ zmianie, gdyż prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 14 grudnia 2016 r., została wyeliminowana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla planowanego przedsięwzięcia. Zatem zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Konsekwencją stwierdzenia tej okoliczności obowiązkiem Sądu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. było uwzględnienie skargi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podaje, że wątpliwości budzi legitymacja procesowa Wójta Gminy [.] w kontekście definicji strony zawartej w art. 28 k.p.a., a z pewnością stroną postępowania administracyjnego nie może być organ gminy, który jest organem gminy, jako osoby prawnej i w postępowaniu administracyjnym reprezentuje interes tej osoby prawnej. Organ ustawowo powołany do współdecydowania w określonej sprawie indywidualnej nie korzysta z uprawnień strony w tym postępowaniu ( uchwała NSA z 9.10.2000r. sygn. akt OPK 14/00 ONSA 2001, nr 1, poz. 7). Sąd, co do zasady podziela przedstawiony pogląd wynikający z przepisów procesowych jak i z orzecznictwa. Ważne jest jednak, aby w indywidualnej sprawie administracyjnej nastąpiło prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a do tak ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zastosować przepisy prawa procesowego i materialnego. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, bowiem doszło do naruszenie przepisów postępowania, w tym również niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona Wójtowi Gminy [.] jako stronie, podobnie uczyniło Kolegium. Pomimo zaprezentowanych w zaskarżonej decyzji przez Kolegium, że stroną postępowania może być tylko gmina, która posiada osobowość prawną, to Sąd zauważa, że decyzja Kolegium została wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania Wójta Gminy [.]. Gdyby Kolegium było konsekwentne, to winno wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Lektura odwołania, które podpisał wójt gminy, i które jest firmowane w nagłówku jego pieczęcią, nie daje podstaw do automatycznego przyjęcia, że jest to osobiste odwołanie wójta gminy. Zgodnie bowiem z art.11a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 26 pkt 1ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) wójt gminy jest organem wykonawczym gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Wobec wątpliwości wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rolą Kolegium w trybie art. 7 i art. 77 k.p.a. było wyjaśnianie, czy odwołanie jest wnoszone imieniem gminy, a nie stwierdzenie, że Kolegium rozpatrzyło odwołanie Wójta Gminy [.]. Sąd uznał, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ale świadczy o błędnym stosowaniu przepisów prawa procesowego w związku z ustawą o samorządzie gminnym. Z art. 30 i art. 26 u.s.g. wypływa jednoznaczny wniosek, że wójt, podejmując określone przepisami prawa publicznego akty lub czynności działa w imieniu gminy, a nie w imieniu własnym. To domniemanie może być obalone jedynie na mocy wyraźnego przepisu, który określone działanie będzie określał jako uprawnienie lub obowiązek własny organu ( postanowienie NSA z 11.08.2016 r. sygn. akt I OSK 1167/16 teza nr 2; LEX nr 2100508). W uzasadnieniu wskazano, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi najmniejszych wątpliwości pogląd (por. w szczególności uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12 i z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15), że podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma ona zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone oraz rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem, który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, że gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony. Niemniej jednak, w postępowaniu sądowoadministracyjnym - w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy - w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy, gmina może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady. Podkreślić jednak należy, że ta szczególna sytuacja nie zachodzi na gruncie rozpoznawanej sprawy. W drugiej z przywołanych uchwała NSA stwierdził, że zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Realizacja zadań jest podstawową, konstytucyjnie określoną funkcją samorządu terytorialnego. Przy czym omawiany przepis przesądza, że zadania te spoczywają na samorządzie, a nie na jego organach. Natomiast poszczególne jednostki samorządu terytorialnego wykonują te zadania, o dwojakim zresztą charakterze, poprzez swoje organy. Organy samorządu terytorialnego wykonują przede wszystkim zadania własne, ale także zadania zlecone im w drodze ustawy lub porozumienia administracyjnego z zakresu administracji rządowej. Jest to uregulowanie jak najbardziej racjonalne, ponieważ rzeczą bezsporną jest, że osoby prawne, w tym jednostki samorządu terytorialnego, nie mogą wykonywać powierzonych im zadań w inny sposób niż przez swoje organy lub poprzez osoby fizyczne, które zostały zatrudnione w tym celu. Zatem organ jednostki samorządu terytorialnego lub jej pracownik wykonujący ciążące na nim zadania publiczne, sam wykonuje zadania publiczne w powierzonym mu przez przepisy prawa zakresie. Na zewnątrz jednak są to działania danej jednostki samorządu terytorialnego, za które ponosi ona odpowiedzialność (art. 417 k.c.). W niniejszej sprawie Kolegium nie zwróciło uwagi na treść art. 41 ust. 2 ustawy prawo geologiczne i górnicze, w myśl którego stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejscami wykonywania robót geologicznych. A contrario, właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się w granicach projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejsc wykonywania robót geologicznych są stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu. Toteż, skoro ustawa Prawo geologiczne i górnicze reguluje kwestię dostępu właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości znajdujących się w granicach istniejącego obszaru górniczego do udziału w postępowaniu koncesyjnym, to nie może przepis ogólny art. 28 k.p.a., jako kodeksowe kryterium interesu prawnego, przesądzać kwestii ich interesu prawnego w sprawie prowadzonej na podstawie działu III tej ustawy ("Koncesje"). W odniesieniu do właścicieli nieruchomości gruntowych art. 41 ust. 1 i 2 p.g.g. jest regulacją wyczerpującą, w dodatku niezależną od interesu prawnego (wyrok NSA z 26.10.2016 r. sygn. akt II GSK 498/15; LEX nr 2206925). Akta administracyjne sprawy pomimo wskazanych przez Sąd uchybień procesowych potwierdzają, że gmina [.]a brała udział w postępowaniu o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin z zachowaniem reguł wynikających z art. 10 k.p.a. Z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje organów obydwu instancji. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania w tej sprawie są uwarunkowane uzyskaniem ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, a do czasu uzyskania takiej decyzji organ koncesyjny może rozważyć ewentualne zawieszenie postępowania administracyjnego o udzielenie koncesji.