II SA/Rz 1023/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przyznania zasiłku na pokrycie wydatków w związku z klęską żywiołową - skargę oddala - Po rozpatrzeniu wniosku D. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 147 w zw. z art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 kpa postanowieniem z dnia [...].05.2004 r. nr [...] wznowiło postępowanie zakończone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].02.2002 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...].01.2002 r. nr [...] w sprawie przyznania zasiłku celowego w wysokości 2000 zł z przeznaczeniem na pokrycie wydatków powstałych w wyniku klęski żywiołowej. Następnie organ ten z powołaniem się na art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 kpa decyzją z dnia [...].09.2004 r. nr [...] odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia [...].02.2002 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, iż we wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawczyni naprowadziła, że w dniu 12.01.2004 r. po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdziła, iż dokument określony jako wywiad środowiskowy został sfałszowany przez dopisanie drugiego wywiadu na tej samej kartce z podpisem, który nie jest jej podpisem oraz nie zawiera on podpisu wszystkich członków komisji z dnia 25.09.2001 r. , co w jej ocenie uzasadnia wznowienie postępowania. Analizując zebrany w sprawie materiał Kolegium dochodzi do wniosku, iż w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do zastosowania art. 145 kpa oraz uchylenia dotychczasowej decyzji. Wnioskodawczyni kwestionuje prawdziwość dokumentu w postaci Aktualizacji Wywiadu u Osoby i Rodziny Korzystającej z Pomocy i zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzone bowiem przez organ czynności w dniu 3.08.2001 r. i 25.09.2001 r. zostały udokumentowane na tym samym druku aktualizacji wywiadu środowiskowego. Nie ma to wpływu na jego moc dowodową. Zachowano bowiem formę pisemną i utrwalono, w formie podpisów fakt uczestnictwa osób biorących udział w tej czynności. Okoliczność ta, pomijając aspekt techniczny zagadnienia, nie może stać się przesłanką do uznania dowodu za fałszywy. Także twierdzenie wnioskodawczyni jakoby jej podpis na aktualizacji wywiadu był sfałszowany nie jest bynajmniej oczywiste. Nie jest także niezbędne dla ratowania życia lub zdrowia ludzkiego czy też uniknięcia poważnej szkody dla interesu społecznego wznowienie postępowania. Stąd też możliwość wykorzystania zapisu zawartego w art. 145 § 2 kpa dla uruchomienia tej instytucji jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu zostaje wyłączona, albowiem uzależnione jest to od oczywistości sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa i niezbędne byłoby to dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W przedmiotowej sprawie z zewnętrznych cech kwestionowanego dokumentu { bez przeprowadzenia ekspertyzy } nie wynika, aby dokument został sfałszowany poprzez podrobienie podpisu D. C. Proste bowiem zestawienie zamieszczonych na dokumencie podpisów nie pozwala bez żadnych wątpliwości przyjąć, że podpis został sfałszowany. W ocenie Kolegium nie zachodzą zatem przesłanki do uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowieniowym. Po otrzymaniu tej decyzji D. C. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc że organ ten nie wskazał dowodów potwierdzających prawdziwość kwestionowanych przez nią dokumentów, a także nie określił okoliczności tamujących możliwość wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 i § 2 kpa i wreszcie wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 7, 8, 9, 10 i 12 kpa. Uzasadniając te ostatnie zarzuty wnioskodawczyni podniosła, iż podejmując zakwestionowane rozstrzygnięcie organ nie odniósł się do kwestii licznych dopisków i skreśleń uwidocznionych na egzemplarzu wywiadu środowiskowego. W sposób nieuzasadniony przewlekle prowadził postępowanie w tej sprawie, nie informując ją przy tym o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych i nie wyjaśnił, czy Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej był uprawniony do wydania decyzji w tej sprawie. Poza tym podnosi ona, iż z przyczyn dla niej niewyjaśnionych nie zastosowano w sprawie pkt 5 i 6 uchwały Nr [...] Zarządu Gminy [...] z dnia [...].08.2001 r. Dokonane zaś uprzednio w zakwestionowanej decyzji ustalenia dotyczące kwestii zasięgu wody, nie znajdują oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Uzasadnia to wniosek, iż ten fragment uzasadnienia jest " fałszywy " i daje to podstawę do uchylenia tej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Wreszcie podnosi ona, że skoro uniemożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów, to oznacza to że takich dowodów po prostu nie było. To zaś uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 kpa, albowiem w tym kontekście sfałszowanie dokumentów okazuje się być oczywistym faktem. Wadliwie też sporządzono dokumentację w tej sprawie, zamieszczając zarówno wywiad środowiskowy jak i protokół Komisji z dnia 29.09.2001 r. na jednym dokumencie. W sposób mało wnikliwy odniesiono się również do autentyczności jej podpisów, pomijając w tym względzie dowód z ekspertyzy grafologicznej, a przecież jej możliwości finansowe, a raczej ich brak, uniemożliwiają jej przeprowadzenie tego dowodu we własnym zakresie. Wreszcie nie odniesiono się do uprzednio dokonanych ustaleń, jakoby ilość środków jakimi dysponował Ośrodek na ten cel była ograniczona, podczas gdy znaczną część tych środków zwrócono do Urzędu Wojewódzkiego i na rachunek KPRM w W. Po rozpatrzeniu tegoż wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa decyzją z dnia [...].10.2004 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...].09.2004 r. Uzasadniając tę decyzję na wstępie Kolegium podniosło, iż wnioskodawczyni precyzując swój wniosek, zakwestionowała prawdziwość dokumentu w postaci Aktualizacji Wywiadu u Osoby i Rodziny, wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 1 kpa i tym samym określając zakres działania organu. Wbrew stanowisku wnioskodawczyni Kolegium w postępowaniu poprzedzającym wydanie zakwestionowanej decyzji wnikliwie zbadało zarówno fakt sporządzenia obydwu wywiadów środowiskowych jak i sugerowany problem sfałszowania jej podpisów. Do całej tej problematyki organ ten odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób jasny i jednoznaczny, z zachowaniem reguł postępowania wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Ubocznie ponadto Kolegium zauważa, że szereg zarzutów podniesionych przez wnioskodawczynię we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczy spraw już rozstrzygniętych, w których tryb odwoławczy został wyczerpany, a nawet były one przedmiotem oceny sądów administracyjnych. Tę ostatnią decyzję zaskarżyła skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. C. wnosząc o jej uchylenie w całości i jednocześnie zmianę idącą w kierunku przyznania jej zasiłku na pokrycie wydatków powstałych w wyniku powodzi w 2001 r. mającej charakter klęski żywiołowej tj. kwoty wyrównawczej w wysokości 4000 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 23.08.2001 r. i zadośćuczynienia za krzywdę w związku z wydaniem takiej decyzji i odszkodowania za nieterminowe załatwienie sprawy. Uzasadniając tak sformułowany wniosek zarzuca ona naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej z dnia 29.11.1990 r. poprzez nie wypłacenie jej zasiłku powodziowego w wyższej kwocie, pomimo iż zarówno Ośrodek Pomocy Społecznej jak i Urząd Gminy posiadał przeznaczone na ten cel środki, skoro zwrócił je do Urzędu Wojewódzkiego i na rachunek Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację art. 10 ust. 3a i art. 11 ust. 3 w zw. z art. 32 ustawy o pomocy społecznej z dnia 29.11.1990 r. , naruszenie art. 46 pkt 5 cyt. ustawy przez zmianę i niewłaściwe upoważnienie Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie wydawania decyzji o zasiłku powodziowym, która to zmiana miała miejsce w dniu 20.12.2001 r., a zatem po wydaniu już w sierpniu tegoż roku 963 decyzji, naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej poprzez złamanie i nieprzestrzeganie zasad i sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, naruszenie postanowień uchwały Zarządu Gminy Nr [...] z dnia [...].08.2001 r. przez niezastosowanie w sprawie pkt 5 i 6 tejże uchwały przy wypłacie i przyznaniu zasiłku jednorazowego, niezastosowanie się do postanowień Sejmu i Rządu określonych w piśmie Posła z dnia 12.10.2001 r. poprzez nie dokonanie wypłaty w maksymalnej wysokości zasiłku z powodu braku ubezpieczenia zalanego majątku, naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 80 kpa przez nie rozważenie w sposób wszechstronny materiału dowodowego, art. 78 kpa poprzez nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego co do prawdziwości wywiadu środowiskowego jak i zapisu zawartego w uzasadnieniu decyzji tej treści " Do części mieszkalnej domu woda bezpośrednio nie dotarła " , art. 77 kpa poprzez nie zebranie w sposób właściwy i wyczerpujący materiału dowodowego, art. 12 kpa poprzez opieszałe podejmowanie czynności w sprawie, art. 10 kpa przez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem obydwu decyzji nie umożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i art. 7 kpa przez niedokładne zbadanie i wyjaśnienie sprawy, skutkujące naruszeniem słusznego interesu poszkodowanego. Uzasadniając skargę skarżąca podnosi, iż decyzja przyznająca jej zasiłek w wysokości 2000 zł. oparta została na wywiadzie środowiskowym sporządzonym na niewłaściwym druku ze skreśleniami i dopiskami sporządzonymi innych charakterem pisma, nie podpisanym przez osobę go przeprowadzającą { pierwszy wywiad } i opatrzonym jej podpisem, co do którego ma zastrzeżenia. Kwestionuje ona ustalenia co do możliwości finansowych Ośrodka, które wbrew nim był znacznie większe, o czym świadczy zwrot środków przeznaczonych na ten cel w wysokości 136550 zł. na konto Urzędu Wojewódzkiego oraz kwoty 36000 zł na rachunek Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, a także bieżących potrzeb jej rodziny. Okoliczności te uprzednio nie były znane organom odwoławczym, a Naczelny Sąd Administracyjny nie dysponował w tej sprawie pełną dokumentacją, o czym świadczy przyjęcie za prawidłowe upoważnienie Kierownika Ośrodka do wydawania decyzji w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodając przy tym, że postępowanie w tej sprawie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, określonym w art. 145 i nast. kpa. Priorytetowe znaczenie dla wyniku prowadzonej w tym trybie sprawy ma wystąpienie w jej okolicznościach ustawowych przesłanek określonych w tym przepisie prawa. Przytoczone zaś przez skarżącą podstawy dotyczące wznowienia postępowania zawarte we wnioskach z dnia 9.02.2004 r. i z dnia 12.03.2004 r. nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 145 § 1 kpa. Skoro zatem nie ma podstaw do wznowienia postępowania, to implikuje to niemożność merytorycznego rozpoznania sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest nieuzasadniona, a podniesione w niej zarzuty nie podważają skutecznie legalności zaskarżonej decyzji, która to kwestia z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1269 ] stanowi jedyne kryterium w oparciu o które sądy administracyjne dokonują kontroli zakwestionowanego aktu. Przedmiotem oceny w badanej sprawie pozostaje zatem zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].10.2004 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...].09.2004 r. nr[...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 kpa, w sprawie z wniosku D. C., stanowiącej o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].02.2002 r. nr [...]. Dokonując wspomnianej kontroli na wstępie należy zauważyć, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą ponowną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie po przeprowadzeniu którego ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadą natury procesowej, mieszczącą się w katalogu owych wad, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Inaczej mówiąc jest to instytucja procesowa, stanowiąca o możliwości weryfikacji w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji administracyjnej, a zatem kreująca wyjątek od zasady trwałości decyzji o której stanowi art. 16 kpa. Owa wyjątkowość tej instytucji uzależnia możliwość jej wykorzystania od ścisłej interpretacji przepisów ją kształtujących. Możliwość skorzystania z niej istnieje również w przypadku, gdy uprzednio wydana decyzja była przedmiotem kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym jak i kontroli sądowo – administracyjnej, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, jednakże w tym ostatnim przypadku tylko wówczas gdy przesłankę do wszczęcia postępowania wznowieniowego stanowią podstawy wymienione w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 7 i 8 kpa. Tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.04.1986 r. sygn.akt SA/Wr 137/86 { ONSA z 1986 r. nr 1 poz. 20 }. Występując z wnioskiem o wznowienie w przedmiotowej sprawie skarżąca jako podstawę wznowienia wskazała przesłanki zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 oraz w § 2 kpa podnosząc, iż dowody w oparciu o które ustalono istotne dla sprawy okoliczności są fałszywe, a w szczególności zarzuciła sfałszowanie " wywiadu środowiskowego " z dnia 3.08.2001 r. i protokołu Komisji z dnia 25.09.2001 r. , twierdząc iż jest to oczywiste. Odnosząc się do tej kwestii, która okazuje się być sporną, w pełnym zakresie podzielić wypadnie stanowisko organu. Wszak dowody fałszywe to takie które są nieprawdziwe, a ich uprzednio dokonana ocena w postępowaniu administracyjnym miała istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. Podkreślić w tym miejscu należy, że kwestionowane przez skarżącą dokumenty miały charakter dokumentów urzędowych, które posiadają większą moc dowodową. O fałszywości dowodów w rozumieniu powołanych przepisów prawa można mówić wówczas gdy powyższe stwierdzone zostało orzeczeniem sądu lub innego uprawnionego do tego organu., z tym że w tym przypadku organem decyzyjnym nie może być organ rozpoznający określoną sprawę administracyjną. W innym przypadku byłoby to możliwe jedynie wówczas gdyby sfałszowanie dowodu było oczywiste, a ponadto wznowienie postępowania byłoby niezbędne z uwagi na racje wyższej natury, takie jak konieczność zapobieżenia niebezpieczeństwu grożącemu życiu lub zdrowiu ludzi czy też w celu zapobieżenia powstaniu poważnej szkody dla interesu społecznego. Jest oczywistym, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy tego typu wymogi nie zostały wypełnione. Zupełnie chybioną jest także sugestia jakoby wspomniana wyżej decyzja finalizująca postępowanie administracyjne w tej sprawie przed jego wznowieniem wydana został w wyniku przestępstwa, jako że także w tym przypadku fakt popełnienia przestępstwa musiałby być stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. W świetle zatem zaprezentowanych wyżej wywodów w pełni uprawnione jest stanowisko organu, iż w ramach postępowania wznowieniowego w jego fazie rozpoznawczej nie stwierdził on zaistnienia tych właśnie podstaw uzasadniających z tego tytułu wznowienie postępowania. Inną natomiast kwestią pozostaje problem, czy organ w ramach postępowania wznowieniowego związany jest wskazaną przez stronę podstawą, czy też może wyjść poza ten zakres i badać niejako z urzędu występowanie w sprawie innych niż wskazane przez wnioskodawcę podstawy. Zagadnienie to było przedmiotem kontrowersji w doktrynie, ale nawet w przypadku opowiedzenia się za stanowiskiem zaprezentowanym tutaj jako drugi człon alternatywy, należy stwierdzić iż także inne wskazane przez ustawodawcę podstawy wznowienia w badanej sprawie nie występują. W szczególności za takową nie może uchodzić akcentowana w dalszym toku postępowania administracyjnego okoliczność tycząca się zwrotu przez miejscowy Ośrodek Pomocy Społecznej środków przeznaczonych na cele pomocowe do Urzędu Wojewódzkiego i do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, jako że okoliczność ta, nawet gdyby przypisać jej znamiona istotnej dla wyniku sprawy, urzeczywistniła się po zakończeniu zwyczajnego postępowania administracyjnego w tej sprawie, a przecież zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa musiałaby ona istnieć w dniu wydania decyzji. Co się zaś tyczy pozostałych podniesionych w skardze zarzutów, to również i one nie zasługują na uwzględnienie. I tak podniesiony problem naruszenia postanowień art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w związku z nie wypłaceniem zasiłku w wyższej wysokości, mimo posiadanych możliwości finansowych, nie zmienia oceny sytuacji z przyczyn wyżej już przedstawionych. Zarzut naruszenia art. 10 ust. 3a i art. 11 ust. 3 w zw. z art. 32 powołanej ostatnio ustawy z racji niewłaściwej wykładni przywołanych przepisów prawa jest choćby o tyle nieistotny dla wyniku rozstrzyganej sprawy, iż dotyczy on interpretacji tych norm, to zaś nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu ekstraordynaryjnym jakim jest postępowanie wznowieniowe, tym bardziej że oceny tej dokonał już uprzednio Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.07.2002 r. sygn.akt SA/Rz 679/02. To samo odnosi się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. W ramach postępowania wznowieniowego organ nie może także z przyczyn wyżej wymienionych badać kwestii prawidłowości umocowania Kierownika Ośrodka do wydania decyzji w tej sprawie. Ubocznie należy zauważyć, iż okoliczność ta co najwyżej mogłaby być przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Dlatego też nie jest trafnym zarzut naruszenia art. 46 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Także kwestia pominięcia przy rozstrzyganiu sprawy postanowień pkt 5 i 6 uchwały Nr [...] Zarządu Gminy [...] z dnia [...].08.2001 r. pozostaje poza granicami przedmiotowymi postępowania wznowieniowego i mogłaby być jedynie przedmiotem rozważań w ramach zwyczajnego postępowania odwoławczego. Nie może też stanowić o trafności skargi zarzut tyczący się naruszenia "postanowień Sejmu i Rządu wskazanych w piśmie Posła " z dnia 12.10.2001 r. jako, że z natury rzeczy nie stanowią one przepisów prawa. Chybionymi okazją się być również zarzuty natury procesowej, a w szczególności wskazujące na naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa. Problem bowiem kompletności materiału dowodowego i właściwej jego oceny, w kontekście reguł rządzących postępowaniem w ocenie Sądu nie został bynajmniej pominięty w zakwestionowanym rozstrzygnięciu, a zarzut związany z pominięciem dowodu z opinii biegłego z zakresu grafologii na okoliczność autentyczności podpisu skarżącej na istotnych dla wyniku sprawy dokumentach o tyle nie zasługuje na uwzględnienie, iż w postępowaniu wznowieniowym, czemu już wcześniej dano wyraz, okoliczność sfałszowania dowodu winna być wykazana stosownym orzeczeniem. Wreszcie zarzut odnoszący się do naruszenia zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 10 i 12 kpa także nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestia bowiem opieszałości organu nie miała wpływu na wynik sprawy, a skarżąca wbrew jej twierdzeniom czynnie uczestniczyła w postępowaniu wznowieniowym, czego wyrazem jest choćby znajdująca się w aktach sprawy korespondencja pomiędzy nią a organem. Jeżeli zatem organ w rozpoznawczej fazie postępowania wznowieniowego, wbrew podniesionym zarzutom, ustalił brak podstaw do wznowienia postępowania w tej sprawie, to tym samym zakwestionowana decyzja stanowiąca o odmowie jego wznowienia odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1270 z późn.zm. ], należało orzec jak w sentencji.