II SA/Rz 1023/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka SO del. Anna Bembenek Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi E. K. i Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. K. i Z. K. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1023/10 U z a s a d n i e n i e [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. i Z. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wybudowania budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce nr 1618 położonej w B., stanowiącej własność M. C., zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1991 r., nr [...], wydanego przez Urząd Rejonowy [...]. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 § 1 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 50 ust. 1-4 i art. 51 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 2 lutego 2008 r. stwierdzono, iż na działce M. C. wzniesiony został budynek mieszkalno-usługowy, murowany, o wymiarach 14,4 x 11,2 m, 3-kondygnacyjny, z użytkowym poddaszem, zlokalizowany w odległości 9,6 m od istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. K. [...] oraz 9,35 m od narożnika budynku przy ul. P. Budynek ten wybudowano na podstawie ww. pozwolenia na budowę, które obejmowało budowę budynku mieszkalnego wraz z usługami na parterze wg projektu indywidualnego, o wymiarach 12,48 x 10,98 m, usytuowanego w granicy działki S. i M. K. i w granicy działki S. W., ze ścianami bez otworów. Inwestycję zrealizowano w latach 1992-1993, zaś od 19 listopada 1993 r. budynek był użytkowany na potrzeby działalności gospodarczej (sklep), zgodnie z zaświadczeniem o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 19 listopada 1993 r. Analiza materiału dowodowego wykazała, że budynek został powiększony na długości i szerokości; zmianie uległa też lokalizacja względem granicy działki nr 1619, należącej aktualnie do E. i Z. K. Inwestor, M. C. nie posiada dokumentów prowadzonych robót budowlanych (projektu i dziennika budowy). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nałożono na M. C. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej z uwzględnieniem zmian wynikających z przeprowadzonych robót oraz lokalizacji. Z przedstawionej ekspertyzy technicznej wynika, że budynek został wzniesiony zgodnie ze sztuką budowlaną, jest w dobrym stanie technicznym i może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem; został posadowiony względem działek sąsiednich (nr 1619 i 1620/4) zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę; działki te można zabudować w sposób wynikający z dokumentów planistycznych Miasta [...]. Przedstawione względy pozwalają stwierdzić, że budynek nie stanowi samowoli budowlanej i został wzniesiony legalnie, co wyklucza możliwość prowadzenia postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Nie może być zastosowany także art. 49b Prawa budowlanego, dotyczący budowy obiektów bez wymaganego zgłoszenia. Nie zachodzą też przypadki wymienione w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, co wyklucza zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, skoro roboty nie zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ani też nie wykonano ich w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi bądź środowiska. Nie ma również podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w części dotyczącej realizacji budowy w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Inwestycję zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę; zbadano też inwentaryzację powykonawczą sporządzoną przez geodetę w dniu 7 września 1992 r., z której wynika, że budynek wraz z przyłączami (energetycznym, wodociągowym i kanalizacyjnym), wykonano zgodnie z projektem. Występujący z interwencją E. i Z. K. zostali powiadomieni (pismem z dnia 8 kwietnia 2008 r.) o zgodności budynku z wymogami prawa. Kolejna ich interwencja spowodowała wszczęcie przez organ postępowania w trybie przewidzianym dla budynków wzniesionych z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę, jakkolwiek ustalenia poczynione w tym postępowaniu nie przyniosły dodatkowych okoliczności faktycznych. W szczególności ekspertyza techniczna przedłożona na żądanie organu przez M. C. potwierdziła zgodność inwestycji z warunkami pozwolenia na budowę. Postępowanie zasługiwało zatem na umorzenie, skoro nie wykryto istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę. Istnieją wprawdzie rozbieżności pomiędzy wymiarami budynku określonymi w pozwoleniu oraz projekcie (12,48 x 10,98 m) i wymiarami faktycznymi (14,4 x 11,2 m), jednakże w ocenie PINB w żadnej mierze nie można ich traktować jako istotnego odstąpienia w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego, wprowadzonego przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Istota rozstrzygnięcia organu I instancji odpowiada zatem prawu. Organ odwoławczy dodał ponadto, że przyczyną interwencji skierowanej do organu I instancji była kwestia przebiegu granicy między działkami nr 1619 i 1618, w tym kwestia ulokowania ściany aktualnie istniejącego budynku w granicy działek, jak określał to zatwierdzony projekt. W tym jednak zakresie organy nadzoru budowlanego nie są właściwe rzeczowo; ograniczają się bowiem do stwierdzania prawidłowości obiektów z punktu widzenia Prawa budowlanego. Rozbieżność pomiędzy przebiegiem granicy działek i ścianą budynku nie oznacza, że wzniesienie budynku nastąpiło z naruszeniem wymogów projektu, podczas realizacji inwestycji 18 lat temu. Na uwzględnienie nie zasługiwały też zarzuty odwołujących się dotyczące materiału, z jakiego wykonano elewację spornej ściany (siding). Przepisy prawa nie narzucają w tym zakresie żadnych ograniczeń. Jakkolwiek organ I instancji naruszył przepisy postępowania, to uchybienie to nie miało wpływu na kierunek rozstrzygnięcia, który okazał się prawidłowy. Bezpodstawnie bowiem uznał za stronę osobę nieżyjącą od 31 stycznia 2003 r. (M. K.). Kierowana do tej osoby, jako właściciela działki nr 1620/4 korespondencja organu I instancji była podejmowana przez domowników "bez żadnych zastrzeżeń czy informacji na temat śmierci adresata", co dotyczy zwłaszcza zawiadomienia o wszczęciu postępowania, które odebrał syn zmarłego, L. K. Brak uwag tej osoby co do prowadzonego postępowania wskazuje, że nie zachodzi podstawa skutkująca wznowieniem postępowania i uchyleniem decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wymagająca "braku własnej winy" w pominięciu przez organ w postępowaniu. Nadmienić należy, iż odwołanie od decyzji organu I instancji wnosił także L. K. WINB wezwał go pismem z 31 marca 2010 r. do dostarczenia dokumentu mającego potwierdzać jego status uprawniający do wzięcia udziału "na prawach strony" lub do występowania w charakterze pełnomocnika. Organ odwoławczy wywodził, iż ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, aby przysługiwał mu status strony postępowania. Na wezwanie to L. K. nie odpowiedział. Akta WINB zawierają notatki urzędowe datowane na 11 czerwca i 26 czerwca 2010 r., z których wynika, że M. K., do którego kierowano korespondencję w sprawie przed I instancją, zamieszkały w B. pod adresem [...] nie żyje, zmarł w dniu 21 stycznia 2003 r. W następstwie tych ustaleń WINB postanowieniem z [...].07.2010 r. powołując się na dyspozycję art. 134 k.p.a. stwierdził, że odwołanie wniesione przez L. K. od decyzji PINB jest niedopuszczalne, postanowienie to nie było przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Akta organu odwoławczego zawierają ponadto notatkę służbową datowaną na 6 września 2010 r., z której wynika, że "przy działce nr 1820/4 (prawdopodobnie omyłkowo powołano powyższy numer działki, prawidłowo i z dalszej części tej notatki wynika, ze chodzi o działkę nr 1620/4), należącej poprzednio do Pana M. K., w chwili obecnej uwidoczniony jest pan L. K. (196/256 części) zam. [...] oraz Pani S. K. – bez podanego adresu w 60/256 części". Z notatki tej wynika ponadto, że zmiany w ewidencji gruntów zostały wprowadzone m.in. na podstawie aktu notarialnego (bez podania daty) z dniem 31 lipca 2010 r. Nadto uprzednio, tj. od 21 września 2009 r. w ewidencji gruntów uwidocznione były "okresowo" dzieci zmarłego M. K. – I. i L. K. oraz M. O. na podstawie postanowienia sądowego dot. spadku – [...]. Z decyzją WINB nie zgodzili się E. i Z. K., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 6, art. 7, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 36a, art. 48 i art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. naruszono poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy oraz nierozstrzygnięcie jej na podstawie całego materiału dowodowego. Błędnie ustalono obowiązywanie ustawy w czasie. Pomimo braku stosownego dokumentu organ przyjął, że budynek został legalnie oddany do użytkowana. Postanowienia Prawa budowlanego z 1974 r. kwalifikują taką budowę jako nieukończoną. Nie jest dostateczne przyjęcie domniemania faktycznego, iż budowę ukończono, co oznacza, że można było procedować w zakresie inwestycji niezakończonych. Taki walor mają ustalenia oparte wyłącznie na zaświadczeniu o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej oraz inwentaryzacji powykonawczej przyłączy. Geodeta nie jest uprawniony do stwierdzania zgodności budowy z projektem, co błędnie wyprowadził organ. Zresztą dokument ten sporządzono w 1992 r., a organ przyjął, że budowę zakończono rok później, w 1993 r. Skarżący wywodzą, że organ pominął, że ekspertyza przedstawiona przez M. C. wyklucza możliwość użytkowania części II kondygnacji z uwagi na brak części robót wykończeniowych. Także uzyskana przez organ informacja z Urzędu Statystycznego, co do faktu zakończenia budowy, wskazuje, że skoro budynku brak w ewidencji tego organu, to nie został on w przepisany sposób sfinalizowany. Zgodnie z art. 41 i nn. Prawa budowlanego z 1974 r. to na inwestorze spoczywał, określony również w pozwoleniu na budowę z dnia 5 października 1991 r., obowiązek zgłoszenia budynku do organu w związku z przystąpieniem do użytkowania jego części lub całości, wraz z załączeniem dziennika budowy. Organ bezkrytycznie przyjął oświadczenie M. C., iż dziennik budowy znajdował się u nieżyjącego już kierownika budowy (L. K.), a tym samym pominął, że nie mógł on stanowić podstawy zawiadomienia o zakończeniu budowy, które powinno wpłynąć do organu w terminie 7 dni od przystąpienia do użytkowania. Przedstawione względy wskazują, że istnieje przedmiot postępowania, które mogłoby być prowadzone na podstawie art. 48 i art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a Prawa budowlanego. Organ odwoławczy z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 i art. 15 k.p.a. ustosunkował się tylko do niektórych argumentów odwołania. Z naruszeniem zasady dwuinstancyjności pominięto zarzuty odwołania oznaczone cyframi 2 i 4. Organ odwoławczy naruszył też art. 6, art. 11 i art. 107 k.p.a., gdyż przyznał, że uzasadnienie decyzji I instancji jest "niepełne i wymaga uzupełnienia", a równocześnie utrzymał taką wadliwą decyzję w mocy. Również trafne do co rozstrzygnięcia decyzje wymagają prawidłowego uzasadnienia, odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności w zakresie wyjaśnienia przepisu prawa materialnego stanowiącego ich podstawę. Organ odwoławczy nie może w tym zakresie wyręczać organu I instancji. WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Uczestniczka M. C. w piśmie procesowym z 12 stycznia 2010 r. stwierdziła, że w jej ocenie zarzuty skarżących są bezzasadne podkreślając, iż przez wiele lat użytkowania budynku nie były podnoszone zastrzeżenia co jego legalności. W konkluzji wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu uprawnienie to w szczególności rozciąga się na postanowienie wydane przez WINB w trybie art. 134 k.p.a., pomimo iż mogło ono być przedmiotem odrębnego zaskarżenia. Nie będąc związany zarzutami skargi, a także mając możliwość dokonania kontroli aktów podjętych w granicach danej sprawy administracyjnej WSA w Rzeszowie doszedł do przekonania, że skarga wymaga uwzględnia z powodu naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Nie ulega wątpliwości, że odrębne odwołania od decyzji PINB umarzającej postępowanie dotyczące budynku mieszkalnego M. C. wnieśli skarżący – E. K. i Z. K. oraz L. K. W ocenie Sądu organ odwoławczy wadliwie stwierdził niedopuszczalność odwołania L. K. od decyzji organu I instancji. Wydając postanowienie w trybie art. 134 k.p.a. organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób prawidłowy kwestii legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Organ I instancji katalog stron postępowania opierał na danych zawartych w ewidencji gruntów z daty 20.02.2008 r. W ewidencji tak datowanej jako właściciel działki nr 1620/4 figurował M. K. Odwołanie od decyzji wniósł L. K., który już w oznaczeniu tego odwołania wyraźnie wskazał, że wnosi je we własnym imieniu, nadto wielokrotnie używał sformułowań w liczbie mnogiej ("wnosimy...", uznaliśmy...", "uważamy...", mieliśmy...") itp. Przed rozpoznaniem tego odwołania pracownik WINB sporządził dwie notatki służbowe, z treści których wynika, że M. K. nie żyje, zmarł 21.01.2003 r. Organ odwoławczy ograniczył badanie kwestii przymiotu strony od wezwania L. K. o przedłożenie dokumentu, z którego wywodziłby posiadania prawa do występowania "na prawach strony" lub w charakterze pełnomocnika innej strony postępowania, na to wezwanie nie udzielono odpowiedzi w zakreślonym terminie. Rzecz w tym, ze przez pojęcie podmiotu "na prawach strony" k.p.a. rozumie organizację społeczną w sprawie dotyczącej interesów innej osoby oraz prokuratora. Niezależnie od braku aktywności L. K. w wyjaśnieniu swego statusu w postępowaniu, jak i częściowo nieprawidłowego wezwania o wyjaśnienie tej kwestii organ odwoławczy wobec posiadania wiadomości o tym, iż M. K. nie mógł być stroną postępowania, skoro w dacie jego prowadzenia i zakończenia decyzją PINB nie żył, to winien wyjaśnić interes prawny L. K. i zbadać, czy inne podmioty nie są następcami po M. K. Już po wydaniu postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania L. K. od decyzji organu I instancji do akt organu odwoławczego dołączono notatki, z których wynika, że w ewidencji gruntów wprowadzono zmiany w zakresie dotyczącym działki nr 1620/4 (w notatce z 6.09.2010 r. omyłkowo jeden raz powołano nr 1820/4 – vide k. 34 akt Ii instancji). Z notatki tej wynika, że w ewidencji tej od 21.09.2009 r. (a zatem w dacie wydawania postanowienia w trybie art. 134 k.p.a.) L. K. już był uwzględniony jako współwłaściciel tej działki nr 1620/4. Skoro taki stan rzeczy istniał w dacie wydawania postanowienia WINB z [...].07.2010 r., to brak przeprowadzenia dowodu z dokumentu – danych z ewidencji gruntów, jak i ewentualnie z księgi wieczystej odnoszącej się do działki nr 1620/4, spowodowało wadliwe ustalenie o braku przymiotu strony u L. K. Dodać należy, iż z mocy art. 10 § 1 k.p.a. strona ma prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a obowiązek zapewnienia tego prawa spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Postanowienie WINB z [...].07.2010 r. wydane w trybie art. 134 k.p.a. dotknięte jest jeszcze z innej przyczyny wadliwością. W ocenie Sądu brak legitymacji procesowej strony, brak interesu prawnego do bycia stroną, a w konsekwencji brak prawa do wniesienia odwołania nie może zostać w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięty w trybie postanowienia opartego o w/w przepis k.p.a., zaś winien ewentualnie znaleźć odzwierciedlenie w formie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Skład orzekający Sądu aprobuje w tym aspekcie pogląd wypowiedziany w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 5.07.1999 r. (OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119), w którym wskazano, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Obowiązek ewentualnego uzupełnienia dowodów nawet w tym aspekcie ciąży na organie (art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a.). W świetle tych uwag decyzję organu odwoławczego ograniczającą się do rozpoznania odwołania wyłącznie E. K. i Z. K. uznać należy za przedwczesną, skoro pominięto w rozpoznaniu środka zaskarżenia pochodzącego od L. K. Pominięcie to może dotyczyć także innych osób, skoro z treści notatki organu II instancji (k. 34) wynika, że jako współwłaścicielka działki nr 1620/4 figurowała w ewidencji gruntów S. K., a przejściowo także dzieci zmarłego M. K. Organ odwoławczy winien przed podjęciem właściwego rozstrzygnięcia zapewnić prawidłowo i niewadliwie ustalonym osobom, którym przysługuje przymiot strony, prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Organ odwoławczy winien rozważyć zasadność skorzystania z trybu, jaki daje art. 136 k.p.a. i ewentualnie przeprowadzić samemu uzupełniającego postępowanie dowodowe lub zobowiązać organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie. Z powyższych względów orzeczono, jak sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 2000 Ppsa wobec w tym względzie skutecznego wniosku skarżących.