II SA/Rz 1023/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku R. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2011r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny utrzymało ją w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej następnie k.p.a. Wskazane rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010r. R. B. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia. Żądanie to zostało uwzględnione decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2010r. znak: [...] o przyznaniu przedmiotowego świadczenia w kwocie 153 zł miesięcznie bezterminowo począwszy od 1 stycznia 2010r. R. B. w dniu [...] maja 2010r. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną decyzją z uwagi na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. Po wznowieniu postępowania (postanowienie z dnia [...] czerwca 2010r. znak: [...]) decyzją z dnia [...] lipca 2010r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2010r. Rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. znak: [...], na którą skarga oddalona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 stycznia 2011r. sygn. akt II SA/Rz 1053/10. Następnie wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego R. B. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2010r. przyznającej mu zasiłek pielęgnacyjny jako wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16, art. 18 ust. 1 i art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz regulacjami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 lipca 2009r. (Dz. U. Nr 114, poz. 950). Wnioskodawca zwrócił uwagę, iż w świetle art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Tymczasem on nie korzystał i nie korzysta nadal z jakiejkolwiek pomocy pielęgnacyjnej Domu Pomocy Społecznej, w którym przebywa. Składający wniosek powołał także treść art. 16 ust. 5 i ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, według których zasiłek nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego oraz osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, którą zgodnie z art. 3 pkt 7 wymienionej ustawy jest m. in. dom pomocy społecznej. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2010r. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych organem właściwym w zakresie świadczeń rodzinnych jest wójt, burmistrz, prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne. Skoro więc R. B. w dniu złożenia wniosku, jak również w dniu wydawania decyzji mieszkał w M., to Prezydent Miasta [...] był właściwy do wydania kwestionowanej przez wyżej wymienionego decyzji. W ocenie Kolegium, rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2010r. nie jest także dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa). SKO podkreśliło, że wskazany przepis uzasadnia eliminację z obrotu prawnego decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Tymczasem kwestionowane rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] podjęte zostało w zgodzie z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Odnosząc się do powołanego przez wnioskodawcę wyłączenia przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kolegium wskazało, iż przepis ten dotyczy osoby umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, którą w świetle art. 3 pkt 7 tej ustawy jest m. in. dom pomocy społecznej pod warunkiem jednak, że zapewnia nieodpłatnie pełne utrzymanie. Kolegium podniosło, że skoro R. B. przebywając w Domu Pomocy Społecznej w M. ponosi częściowe koszty utrzymania, to brak podstaw do przyjęcia, iż jest to placówka zapewniająca całodobowe utrzymanie, o której mowa w art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym w przypadku wnioskodawcy nie może mieć zastosowania wyłączenie, o którym mowa w art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. SKO zwróciło ponadto uwagę, że R. B. jako skierowany do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004r., w związku z brzmieniem art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, nie ma prawa do pobierania dodatku pielęgnacyjnego, co oznacza, iż kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2010r. nie narusza prawa. R. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., żądając stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2010r. na podstawie art. 156 § 1 ust. 5 k.p.a. (winno być pkt 5) jako, że była ona niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Wnioskodawca zwrócił uwagę na "aferę zasiłkową w mieleckim DPS-się". Podniósł, że kierownictwo tej placówki w porozumieniu z dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. podjęło inicjatywę wyłudzenia 70% kwoty przyznanego zasiłku od blisko 40 osób uprawnionych do jego pobierania. W tym celu pracownik socjalny posługiwał się pobranymi od pensjonariuszy kwestionariuszami z podpisem in blanco. Na końcu powołał się na art. 31 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawu mu nie nakazuje. Po rozpoznaniu wniosku R. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2011r. Kolegium zwróciło uwagę, że trwała niewykonalność decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Decyzja trwale niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Tymczasem R. B., w ocenie Kolegium, możliwości czynienia użytku z przyznanego mu zasiłku pielęgnacyjnego nie jest pozbawiony. Końcowo Kolegium podkreśliło, że przepisy dotyczące przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozostawiają organom je stosującym swobody oraz prawa do odstępstw od ustanowionych nimi zasad. R. B. zaskarżył decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2011r. wnosząc o jej uchylenie. Wnoszący skargę podniósł, iż wymóg ustawowy dotyczący uznania za instytucję zapewniającą całodobowe utrzymanie placówki takiej jak dom pomocy społecznej, jeśli zapewnia ona nieodpłatnie pełne utrzymanie stanowi kryterium kompletnej niewykonalności decyzji i ma charakter trwały. Nie ma bowiem takiego domu pomocy społecznej, który faktycznie zapewniałby pensjonariuszowi nieodpłatne utrzymanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie dopatrzył się występowania przesłanek wynikających z powołanego przez skarżącego art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 k.p.a. Ich występowania nie udowodnił także składający skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu decyzja) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że nie może ona pozostać w obrocie prawnym, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w skardze, a które Sąd – nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną – uwzględnił z urzędu (art. 134 § 1 powyższej ustawy). Na gruncie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) jedną z wad stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine). Jako rażące kwalifikowane są naruszenia przepisów prawa materialnego, a także przepisy kompetencyjne i również przepisy procesowe (vide B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wyd. C.H.Beck W-wa 1996 r., str. 717). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 17.09.1997 r. III Sa 1425/96 i z dnia 6.08.1984 r. II SA 737/84, GAP 1986, Nr 1, str. 45). W świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być błędy w wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 10.09.1997 r. III SA 1148/96). W świetle tego, co wyżej powiedziano, podzielając w szczególności stanowisko NSA w kwestii "rażącego naruszenia prawa" (wadliwości decyzji wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine) należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2011r. znak: [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2011r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej R. B. zasiłek pielęgnacyjny – dotknięta jest wadliwością wymienioną w omówionym wyżej przepisie procesowym. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się rażącego naruszenia przepisów art. 27 § 1a k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a., bowiem w składzie Kolegium orzekającym w następstwie złożenia przez stronę skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, brała udział – D. W., która była członkiem składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, rozpoznającego przedmiotową sprawę po raz pierwszy. Wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2011r. Kolegium działało w składzie: Przewodniczący : D. W., Członkowie: K. J. i A. C. Ponownie rozpatrując sprawę i wydając objętą niniejszą skargą decyzję w dniu [...] sierpnia 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało w składzie: Przewodniczący: D. W., Członkowie: K. L. i J. K. Wskazać należy, że ustawą z dnia 24 września 2009r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 195, poz. 1501) do ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego dodany został przepis art. 27 § 1a, w którym wprost wskazano, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Przepis ten zaczął obowiązywać z dniem 8 grudnia 2009r. Zmiana ta podyktowana była koniecznością rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych występujących zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowym. Kwestią budzącą te rozbieżności było bowiem ustalenie czy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ostatecznie kwestia ta została rozstrzygnięta uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 (publ. ONSAiWSA 2007/3/61, ZNSA 2007/3/87, Prok.i Pr.-wkł. 2007/7-8/62) gdzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego (art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.) mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., wskazując, że zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla stron gwarancję procesową, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zagadnienie to było również przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 - orzekł, że "art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" (publ. OTK-A 2008/10/178, Dz.U.RP 2008/229/1539). Również w wyroku z dnia 10 marca 2009r., sygn. akt II OPS 2/09 (publ. ONSAiWSA 2009/4/60) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 i 78 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07.". Orzekający w sprawie skład w pełni podzielił zaprezentowane powyżej stanowisko i uznał, że skoro w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponownie rozpoznającym niniejszą sprawę brała udział osoba, która wydawała w tej sprawie pierwszą decyzję to organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów art. 27 §1a k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Powyższe obliguje zatem Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni wyrażoną powyżej ocenę przedstawionych naruszeń i przy ustalaniu składu orzekającego rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i ustali inny skład personalny niż w poprzedzającej decyzji z dnia [...] czerwca 2011r. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.