II SA/Rz 1023/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku dostarczenia oceny stanu technicznego -skargę oddala- Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 K.p.a, uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] nakładające na [...] w S. (zwane dalej [...] w S.), jako właściciela kanalizacji sanitarnej, obowiązek dostarczenia w terminie do 15 maja 2015 r. oceny stanu technicznego odcinka kanalizacji przebiegającego przez działki nr 973/2, 1494, 1495, 1486 wraz ze studzienkami rewizyjnymi położonymi na działce nr 973/2 i 1495 w S. w obrębie ul. [...], a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadzi postępowanie w sprawie legalności istnienia odcinka kanalizacji przebiegającego przez działki nr 973/2, 1494, 1495, 1486 wraz ze studzienkami rewizyjnymi położonymi na działce nr 973/2 i 1495 w S. w obrębie ul. [...]. Po przeprowadzeniu postępowania, w tym przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] nałożył na [...] w S., jako właściciela kanalizacji sanitarnej, obowiązek dostarczenia w terminie do [...] maja 2015 r. oceny stanu technicznego odcinka kanalizacji przebiegającego przez działki nr 973/2, 1494, 1495, 1486 wraz z studzienkami rewizyjnymi położonymi na działce nr 973/2 i 1495 w S. w obrębie ul. [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że fakt zatykania się przedmiotowego odcinka kanalizacji, topnienie śniegu czy nieszczelność studzienek, a w konsekwencji podmakanie działki H. K. budzi uzasadnione wątpliwości co do odpowiedniego stanu technicznego odcinka kanalizacji i studzienek rewizyjnych. Zdaniem organu przedmiotowa ocena wskaże jaki jest obecny stan techniczny ww. odcinka kanalizacji a w razie stwierdzonych nieprawidłowości czy są techniczne możliwości jej ewentualnego doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami. Zażalenie na to postanowienie złożyło [...] w S. wskazując, że nie jest właścicielem przedmiotowej kanalizacji, nie uczestniczyło w jej budowie, nie eksploatuje tych odcinków kanalizacji. Brak jest dokumentów potwierdzających wydanie przez przedsiębiorstwo warunków technicznych na wykonanie przedmiotowego odcinka kanalizacji oraz dokumentów zezwalających na włączenie do istniejącej kanalizacji w ul. [...], brak dokumentacji projektowej i budowlanej i dokumentów potwierdzających dokonanie przez [...] w S. odbioru technicznego kanalizacji, brak inwentaryzacji i dokumentów potwierdzających przeniesienie własności wybudowanej przez inwestorów kanalizacji na majątek przedsiębiorstwa. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powołując się na art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane podał, że przesłanką do zastosowania tego przepisu jest powstanie uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego PINB w [...] nie wykazał w ogóle podstaw do zażądania oceny stanu technicznego kanalizacji i studzienek rewizyjnych na wyżej wskazanym odcinku. Dodatkowo zauważył, że organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie legalności istnienia przedmiotowego odcinka kanalizacji. Natomiast zaskarżone postanowienie dotyczy oceny jaka ma odnosić się do stanu technicznego. Zatem żądana ocena nie dotyczy przedmiotu w jakim wszczęto postępowanie. W zgromadzonym materiale dowodowym, w tym w protokole z rozprawy administracyjnej brak jest informacji o dostrzeżonych przez organ nieprawidłowościach czy wadach lub ewentualnych zastrzeżeniach i potencjalnych wątpliwościach. W ocenie WINB organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego sprawy, a swoje ustalenia oparł jedynie na oświadczeniach stron. Wydane postanowienie jest przedwczesne a PINB w [...] nie wykazał uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego przedmiotu postępowania. Nadto organ odwoławczy uznał, że doszło do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., gdyż brak jest prawidłowego i przekonywującego uzasadnienia, że w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Jednocześnie WINB za prawidłowe uznał wskazanie [...] w [...] jako adresata obowiązku. Podał, że zarówno z art. 49 K.c., ustawy z dnia 7 czerwca 2011 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz umów przedłożonych w toku postępowania przez J. M. i J. K. wynika, że [...] w S. stało się właścicielem odcinka sieci kanalizacji położonej na działkach nr 973/2, 1494, 1495, 1486 w S. przy ul. [...]. Pozostałych zarzutów zażalenia, jako niezwiązanych z kwestionowanym postanowieniem, organ nie uwzględnił. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie H. K. – zastępowana przez pełnomocnika adw. T. P. zarzuciła naruszenie zasad zawartych w art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a. i wniosła o uchylenie postanowienia WINB oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że przez jej działkę przebiega odcinek kanalizacji, który wybudowany został przed 1986 r. przez Ł. i J. K. oraz J. M., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Po podpisaniu umowy dotyczącej zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków [...] w S. przejęło przedmiotowy odcinek na "swój majątek". Skarżąca podała, że nie wiedziała o istnieniu tego odcinka do 2012 r., nigdy nie wyrażała zgody by przez jej działkę przebiegała kanalizacja, która dodatkowo jest nieszczelna i powoduje podmakanie działki. W ocenie skarżącej powyższe budzi uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego odcinka kanalizacji i dwóch studzienek, tym samym prawidłowo organ I instancji nałożył na [...] w [...] obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego, co jest niezbędne do wyjaśnienia czy możliwe jest doprowadzenie spornego odcinka kanalizacji do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem H. K. wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe. PINB w [...] dokonał wszelkich możliwych czynności dla ustalenia stanu faktycznego: dokonał oględzin, odebrał oświadczenia od stron, zebrał dokumenty. Na podstawie przeprowadzonych oględzin i oświadczeń stron (zatykanie odcinka kanalizacji, interwencje [...]) powziął uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego spornego odcinka. Prawidłowo zatem PINB w [...] zobowiązał właściciela do przedłożenia oceny stanu technicznego. Natomiast jako niezrozumiałe skarżące uznała uchylenie przez organ odwoławczy ww. nakazu, czym uniemożliwiono wyjaśnienie stanu sprawy i merytoryczne wydanie decyzji. Poprzez uchylenie postanowienia o przedłożeniu oceny stanu technicznego, mimo że sam organ odwoławczy nie zakwestionował potrzeby przeprowadzenia takiej oceny, a PINB w [...] wyczerpał dostępne możliwości ustalenia stanu faktycznego, doszło do naruszenia kluczowych zasad postępowania administracyjnego, wymienionych wyżej. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei po myśli art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu decyzja) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych. Wspomniane wyżej kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżonym postanowieniem na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. zostało uchylone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., którym wymieniony ostatnio organ nałożył na [...] w S. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia [...] maja 2015 r. oceny stanu technicznego odcinka kanalizacji przebiegającego przez działki nr 973/2, nr 1494, nr 1495 i nr 1486 wraz ze studzienkami rewizyjnymi położonymi na działce nr 973/2 i nr 1495 w S. w obrębie ul. [...] i jednocześnie przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie Sądu, zastosowanie przez organ odwoławczy (WINB) art. 138 § 2 K.p.a. nie narusza prawa. Stosownie do treści tej regulacji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie to nosi nazwę "kasacyjnego" połączonego z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak z powyższego wynika wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Po pierwsze więc organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy więc podkreślić, że ten rodzaj rozstrzygnięcia jest dopuszczalny wyjątkowo (z woli ustawodawcy), stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81). W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia przekonuje do skasowania postanowienia z dnia [...] lutego 2015 r., bowiem organ orzekający w pierwszej instancji w żaden sposób nie wykazał istnienia wątpliwości w szczególności do stanu technicznego przedmiotowego odcinka kanalizacji wraz ze studzienkami rewizyjnymi, na działkach nr 973/2, 1494, 1495 i 1486 w obrębie ul. [...] w S. Rację ma organ odwoławczy, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, iż ustalenia organu I instancji odnoszące się do stanu faktycznego sprawy opierają się wyłącznie na oświadczeniach stron. Znajdujące się w aktach sprawy protokoły z rozprawy (w dniu [...] lipca 2013 r. i [...] listopada 2014 r.) przeprowadzonej przez organ I instancji rzeczywiście zawierają jedynie stanowiska stron (m.in. co do przebiegu odcinka kanalizacji i terminu jej wykonania, usytuowania studzienek), natomiast brak w tychże protokołach, a także jakiegokolwiek udokumentowania w innych dowodach, stwierdzenia przez organ ten wad, nieprawidłowości odnoszących się do stanu technicznego przedmiotowego odcinka kanalizacji wraz ze studzienkami rewizyjnymi i również istnienia w tym względzie wątpliwości, w szczególności których nie byłby w stanie rozstrzygnąć we własnym zakresie. Trzeba podkreślić, że podstawę faktyczną postanowienia wydanego z powołaniem się na przepis art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) mogą stanowić uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego (tu odcinka kanalizacji wraz ze studzienkami), jednakże w postanowieniu pierwszoinstancyjnym nie wykazano jakie konkretne okoliczności powodują powstanie wątpliwości (w istocie niesprecyzowanych) co do stanu technicznego. Brak prawidłowego i przekonywującego w tym zakresie uzasadnienia oznacza naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 3 K.p.a. Nadto analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie przez ten organ prowadzi do wniosku, że nie wywiązał się on z obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., bowiem stan faktyczny sprawy nie został ustalony z zachowaniem reguł wynikających z tych przepisów. Zaniedbaniem tego organu jest bez wątpienia zauważona przez organ odwoławczy niespójność jego działań, tj. wszczęcie postępowania w sprawie legalności istnienia odcinka kanalizacji i następnie wydanie postanowienia dotyczącego oceny stanu technicznego (art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego). Reasumując, w sprawie niniejszej skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a. i wskazanie na konieczność postępowania w trybie instancji było prawidłowe. Tym samym zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zarzut skargi, jakoby uchylenie nakazu skierowanego do [...] w [...] "uniemożliwiało wyjaśnienie stanu sprawy i merytoryczne wydanie decyzji" nie jest trafny i nie uzasadnia wzruszenia skarżonej decyzji. Istota rozstrzygnięcia określonego w art. 138 § 2 K.p.a., wyjaśniona we wcześniejszych wywodach, nie daje żadnych podstaw do podzielenia stanowiska skarżącej. Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.