II SA/Rz 1024/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. M. i B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżących A. M. i B. M. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podaniem z dnia 8 lutego 2012 r. E.P. zwróciła się do Wójta Gminy [..] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr ewid. 1092/6 położonej w [..] oraz urządzeniu drogi dojazdowej i zjazdu indywidualnego z drogi gminnej. Decyzją z dnia [..] września 2013 r. nr [..], Wójt Gminy [..] ustalił dla inwestorki warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, jednak wskutek uwzględnienia odwołania A.M. i B.M. została ona uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] października 2013 r. nr [..]. Wójt Gminy [..] po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [..] maja 2014 r. nr [..], ustalił dla inwestorki warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia uznając, że spełnione zostały wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) dalej zwana ustawą. W odwołaniu od tej decyzji A.M. i B.M. odnieśli się do zagadnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Podali, że Gmina remontując drogę gminną nr [..] zlikwidowała połączenie działki nr 1093/1 z tą drogą, oddzielając ją stromą skarpą. W miejscu planowanego zjazdu pochyłość niwelety drogi jest większa niż 5o, przez co nachylenie zjazdu musiałoby być większe. Wobec tego, jako właściciele budynku, obok którego miałby przebiegać zjazd, wyrażają sprzeciw wobec realizacji tej inwestycji. Różnica niwelet obu dróg wyniesie bowiem około 5 m, a zjazd będzie niewidoczny z drogi gminnej. Ponadto nie wykazano, aby nieruchomość inwestorki spełniała ustawowy wymóg dostępu do drogi publicznej. Z uwagi na to, że działka nr 1092/6 jest działką rolą jej zabudowa spowoduje zwiększenie ilości odprowadzanej z niej wody opadowej, co wpłynie negatywnie na sąsiednie działki i zwiększy tendencję osuwiskową tych terenów. Decyzją z dnia [..] czerwca 2014 r. nr [..], SKO w [..] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy uznając, że decyzja organu I instancji była prawidłowa, a poczynione w sprawie ustalenia dawały podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez E.P. inwestycji. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwana dalej k.p.a. Organ odwoławczy podał, że działka nr 1093/1 stanowi drogę wewnętrzną, w ewidencji gruntów jest sklasyfikowana jako droga oznaczona symbolem "dr". Działka nr 1092/3 nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a inwestycja nie jest zaliczona do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przedłożony wniosek był kompletny, a projekt decyzji pierwszoinstancyjnej opracowany został przez uprawnioną osobę. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 Z decyzją tą nie zgodzili się A.M. i B.M., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której domagają się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy poprzez uznanie, że spełniony został warunek posiadania przez teren inwestycji dostępu do drogi publicznej, podczas gdy nie posiada on faktycznego ani prawnego dostępu do takiej drogi, 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia kompletnego materiału dowodowego i brak przeanalizowania oddziaływania budowy planowanej drogi wewnętrznej na działce nr 1093/1 na teren sąsiedniej przyległej do działki inwestorki działki skarżących o nr 1092/1, podczas gdy istnienie prawdopodobieństwo osuwania się terenu działki skarżących, na której posadowiony jest budynek gospodarczy, a organ stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że teren działki nr 1093/1 może być zagrożony samoczynnym osuwaniem się mas ziemi, 3) art. 40 § 1 w zw. z art. 28 i art. 10 § 1 w zw. z art. 28 Kpa poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu wszystkim właścicielom przyległych do terenu inwestycji nieruchomości, w szczególności prowadzenie tego postępowania przy "udziale" zmarłego J.M., zamiast aktualnych właścicieli jego nieruchomości. Skarżący podtrzymali stanowisko wyrażone w odwołaniu, w szczególności odnoszące się do zagadnień związanych z drogą dojazdową do terenu inwestycji. Podkreślili, że działka nr 1092/6 nie ma dostępu do drogi publicznej, który dopiero ma być zapewniony wskutek podjętych działań na działce nr 1093/1. Pomimo, że działka nr 1093/1 jest sklasyfikowana w ewidencji jako droga, to w rzeczywistości stanowi skarpę, która ponadto wykazuje tendencję osuwiskową. Tymczasem dostęp taki powinien istnieć już w dacie ustalania warunków zabudowy. Ponadto, działka nr 1093/1 stanowi współwłasność nie tylko E.P., ale też skarżących oraz G. i M.R. Skarżący zaś od samego początku byli przeciwni realizacji przedmiotowej inwestycji, a inwestorka nie przedłożyła stosownych oświadczeń pozostałych współwłaścicieli i wobec tego nie wykazała, że posiada prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej. Skarżący podkreślili również, że niwelacja terenu działki nr 1093/1 pod urządzenie drogi wewnętrznej może stanowić dla ich działki realne zagrożenie osunięciem się mas ziemi, a tym samym może doprowadzić się zawalenia się budynku gospodarczego. W odpowiedzi na skargę SKO w [..] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale również z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] czerwca 2014 r. nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [..] z dnia [..] maja 2014 r. nr [..] ustalającą warunki zabudowy przedsięwzięcia p.n.: budowa wolnostojącego budynku mieszkalnego wraz z garażem w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr 1092/6 obr. [..], budowa/urządzenie drogi wewnętrznej dojazdowej w działce nr 1093/1 obr. [..] do działki nr 1092/6 oraz budowa zjazdu indywidualnego z drogi publicznej gminnej nr [..] w działce nr 1739 obr. [..] na drogę wewnętrzną dojazdową w działce nr 1093/1 w miejscowości [..]. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że dla obszaru, na którym ma powstać planowana inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Do analizy dołączony jest rysunek pokazujący na mapie wysokościowej gminy [..] w skali 1 : 1000 granice obszaru analizowanego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ I instancji wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy ze Starostą Powiatu [..] w zakresie ochrony gruntów rolnych, Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w [..]. Uzgodnienie z Dyrektorem Urzędu Górniczego nastąpiło w sposób określony w art. 53 ust. 5 ustawy to jest niezajęciu stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia projektu wystąpienia o uzgodnienie wraz z projektem decyzji. Natomiast Starosta Powiatu [..] postanowieniem z dnia [..] maja 2012 r. nr [..] działając na podstawie art.53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 ustawy, uzgodnił projekt decyzji Wójta Gminy [..] dla planowanego przedsięwzięcia w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. art. 64 ust. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z właściwym organem również w zakresie melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Z wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów wynika natomiast, że nieruchomość nr 1092/6 oznaczona jest jako rodzaj użytku - grunty orne. Wobec tego konieczne było uzgodnienie decyzji z właściwym organem do spraw melioracji, którym z mocy art. 75 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) jest marszałek województwa. Takie uzgodnienie nie zostało dokonane przez organ I instancji. Z treści ww. analizy wynika, że projektowana budowa zjazdu z drogi gminnej publicznej znajduje się w terenie osuwiskowym. Z art. 53 ust. 4 art. 5a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, wynika natomiast obowiązek uzgodnienia projektu decyzji ze starostą, jako organem ochrony środowiska w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Również w tym zakresie nie zostało przeprowadzone uzgodnienie projektu decyzji przez organ I instancji. Ponadto projekt decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, winien być uzgodniony z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Z akt administracyjnych wynika, że droga oznaczona jako działka ewid. nr 1793 jest drogą gminną publiczną. Skoro droga jest drogą gminną, to stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) zarządcą drogi gminnej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z art. 60 ust. 1 ustawy wynika, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3 wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W rozpoznawanej sprawie zarządcą drogi jest organ, który równocześnie jest właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, co sprawia, że ze względu na brak różnych organów, co jest warunkiem współdziałania w trybie art. 106 § 1 k.p.a., nie zachodzi współdziałanie organów. Stanowisko takie jest już w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z 8.11.2008 r. sygn. akt II SA/Gd 719/05 ONSAiWSA nr 3/2008 poz. 48; wyrok NSA z 24.09.2009 r. sygn. akt II OSK 1455/08 LEX nr 597290). Tryb współdziałania określony w art. 106 § 1 k.p.a. nie dotyczy również stosunków między jednostkami organizacyjnymi urzędu powołanego przez organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy do obsługi tego organu (wyrok NSA 4.10.2007 r. sygn. akt II OSK 997/07 dostępny na str. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Wyłączenie trybu współdziałania określonego w art. 106 § 1 k.p.a. z uwagi na tożsamość organu nie zwalnia z realizacji ustawowego obowiązku o zajęciu stanowiska w tym zakresie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i przedstawienia go w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, tak aby mogła zostać poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 6.09.2007r. sygn. akt II OSK 776, LEX nr 360131). W ocenie Sądu brak ww. uzgodnień oraz zajęcia stanowiska przez organ wydający decyzje o warunkach zabudowy w przedmiocie obszarów przyległych do pasa drogowego jest wynikiem nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, czym organy naruszyły art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Opisane naruszenia wypełniają przesłankę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Organy naruszyły też art. 60 ust.1 ustawy, bowiem decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami prawa. W tym przypadku ograny obydwu instancji naruszyły przepis prawa materialnego, co stanowi również podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Dodać należy, że wydanie decyzji bez zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w trybie art. 106 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.), co również stanowi podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd stwierdza, że w postępowaniu przed organem I instancji stroną postępowania był G. M., który w wypisie z ewidencji gruntów na dzień 17 kwietnia 2014 r. figuruje jako właściciel działki nr 1092/4 (karta akt admin. I inst. nr 64). Rozpoznając po raz kolejny sprawę w trybie instancyjnym SKO nie zauważyło zmiany stron postępowania i nie zmieniło rozdzielnika swojej decyzji z dnia [..] października 2013 r. nr [..]. Zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu należy mieć na względzie również zmiany podmiotowe i doręczyć decyzję wszystkim stronom postępowania. Sąd stwierdza również naruszenie art. 40 § 1 k.p.a., zgodnie z którym pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela, temu przedstawicielowi. Z art. 29 k.p.a. wynika, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Z przepisu tego wynika, że każda osoba fizyczną jest odrębną (indywidualną) stroną postępowania i względem każdej należy stosować regulacje wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego też względu pisma kierowane do strony powinny być adresowane do niej imiennie, czyli adresując przesyłkę organ musi wymieć stronę, jako indywidualnie określonego adresata wobec, którego - jako podmiotu - dokonywana jest czynność doręczenia. Co za tym idzie, doręczanie pism oraz decyzji łącznie współmałżonkom uznać należy za nieprawidłowe (wyrok WSA w Gdańsku z 27.11.2013 r. sygn. akt II SA/Gd 711/13, LEX nr 1430674). Z takim wadliwym doręczeniem w stosunku do małżonków mamy do czynienia w niniejszej sprawie tak przez organ I jak i II instancji. Przesyłka zawierająca decyzję administracyjną, adresowana wspólnie do małżonków, narusza art. 40 k.p.a. Nie może być także uznana za skutecznie doręczoną w żadnym z trybów doręczeń określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym także w trybie doręczenia zastępczego przewidzianym w art. 44 k.p.a. W wyniku nieprawidłowego zaadresowania przesyłki, wspólnie do wielu stron postępowania, nie można bowiem w ogóle uznać, że wystąpiła niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a., co - w świetle art. 44 § 1 k.p.a. - stanowi przesłankę zastosowania trybu doręczenia zastępczego. W sytuacji, gdy przesyłka ma więcej niż jednego adresata, nie ma możliwości ustalenia, w stosunku do którego z nich zachodziła niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a. Z tego względu w tym przypadku organy obydwu instancji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, co uzasadniało uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. Mając na względzie całokształt przeprowadzonej oceny zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. uchylił decyzje obydwu instancji, gdyż stwierdzone wady postępowania uzasadniają konieczność powtórzenia postępowania od początku, ze względu na brak opisanych uzgodnień i stanowiska organu I instancji w zakresie określonym w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy. Działając na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd wstrzyma wykonanie decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy i przeprowadzić uzgodnienia kierując się oceną prawna i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku oraz wydać decyzję, która będzie spełniała warunki wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Decyzję należy doręczyć wszystkim stronom postępowania w sposób opisany w uzasadnieniu wyroku.