II SA/Rz 1024/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania -skargę oddala- Przedmiotem skargi M.O. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "WINB" z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] wydane w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania wydane w następującym stanie sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "PINB" postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem WINB z dnia [...] września 2014 r., nr [...], zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania bez pozwolenia na budowę, na działkach o nr 89/4, 89/1, 89/3, 89/6 i 89/7, położonych w P.G. drogi dojazdowej o długości 200 m oraz drenażu, stanowiącego odwodnienie jej korpusu do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podaniem z dnia 4 marca 2015 r. B.G. zwróciła się do PINB o podjęcie zawieszonego postępowania z uwagi na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie sprawy ustalenia warunków zabudowę. Wyjaśniła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], PINB odmówił uwzględnienia wniosku wyjaśniając, że skoro dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego uwarunkowane jest pozostawaniem w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy, a na obecnym etapie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r., to brak jest gwarancji, że pozostanie ona w obrocie prawnym. Powyższe uzasadnia odmowne załatwienie wniosku. Po rozpoznaniu zażalenia B.G. na opisane wyżej postanowienie, w którym zarzucono m.in. nieuzasadnioną odmowę podjęcia zawieszonego postępowania oraz pominięcie przez organ orzekający ostateczności i wykonalności decyzji stanowiącej zagadnienie wstępne w postępowaniu legalizacyjnym WINB, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołano tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a.", obowiązuje tekst jednolity Dz. U. 2016 r. poz. 23) opisanym na wstępie postanowieniem uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Motywując swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że PINB w chwili uzyskania informacji o wydaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji poprzez wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r. nie wyjaśnił, czy został złożony wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej. Zaskarżenie tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i ewentualność jej uchylenia, nie może stanowić przesłanki do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Decyzja ta bowiem nadal korzysta z domniemania prawidłowości i ochrony trwałości, pozostaje w obrocie prawnym i wiąże organ nadzoru budowlanego w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym. W chwili ustąpienia przyczyny zawieszenia zagadnienie wstępne stało się ostateczne, a organ winien podjąć z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne. W skardze na opisane na wstępie postanowienie M.O. reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. M.S. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, 2) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez stwierdzenie, ze rozpatrzenie sprawy i wydanie orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie stanowi rozstrzygnięcia wstępnego, 3) art. 97 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego pomimo, iż orzeczenie w sprawie zagadnienia wstępnego zostało zaskarżone do sądu Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została przez WSA oddalona, gdyż nie jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W myśl art. 101 § 1 K.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przedmiotem skargi M.O. uczynił postanowienie WINB o uchyleniu postanowienia PINB o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie wydano w oparciu o regulacje art. 138 § 2 K.p.a., która stanowi: Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przypomnieć należy, że postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., o nr [...], WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB o zawieszeniu postępowania prowadzonego w sprawie wybudowania na działkach nr 89/4, 89/1, 89/3, 89/6 i 89/7 w P. bez pozwolenia na budowę drogi dojazdowej o długości 200 m oraz drenażu. PINB w utrzymanym w mocy postanowieniu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], wskazał, że zawieszenie postępowania następuje z uwagi na toczące się równolegle postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla w/w inwestycji, które jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy legalizacji drogi. PINB podał również, że podjęcie zawieszonego postępowania nastąpi po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy ustalenia warunków zabudowy. PINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., o nr [...], odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, uzasadniając to rozstrzygnięcie tym, że decyzja SKO z dnia [...] października 2014 r., znak [...], została zaskarżona do WSA w Rzeszowie przez B.G. Organ pierwszej instancji wyargumentował odmowę podjęcia zawieszonego postępowania brakiem gwarancji pozostania w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto wyjaśniono, że tryb dalszego postępowania legalizacyjnego warunkowany jest pozostawaniem w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i ustaleniami takiej decyzji. Zdaniem WSA, zaskarżone postanowienie WINB o uchyleniu postanowienia PINB o odmowie podjęcia zawieszonego postepowania nie narusza powołanych w skardze przepisów prawa. Należy zwrócić uwagę na fakt, iż PINB w postanowieniu z dnia [...] marca 2014 r. o zawieszeniu postępowania dotyczącego legalności wybudowanej bez pozwolenia na budowę drogi, wyraźnie zaznaczył, że podjęcie zawieszonego postępowania nastąpi po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. PINB był związany tym stwierdzeniem z mocy art. 110 i art. 126 K.p.a. Ponieważ postępowanie zostało zawieszone do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy warunków zabudowy, to z chwilą wydania przez SKO decyzji z dnia [...] października 2014 r., znak [...], o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...] w przedmiocie ustalania warunków zabudowy dla inwestycji budowa drogi dojazdowej wewnętrznej, drenażu i kanalizacji sanitarnej na działkach nr 89/4 i części działek 89/1, 89/3, 89/6 i 89/7, ustąpiła przyczyna zawieszenia postępowania. Decyzja Kolegium jest decyzją ostateczną w rozumieniu przepisu art. 16 § 1 K.p.a., który stanowi : Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Ponieważ przeszkoda w kontynuowaniu postępowania w postaci nierozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy w momencie wydania przez SKO decyzji przestała istnieć, to obowiązkiem PINB było podjęcie zawieszonego postępowania. W myśl art. 97 § 2 K.p.a., gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Słusznie WINB zauważa w treści swego postanowienia, że zaskarżona do WSA decyzja SKO korzysta z domniemania legalności rozstrzygnięć administracyjnych, a tym samym wiąże organ i strony postępowania. Wobec tego nie można było uznać, że jej zaskarżenie do WSA może stanowić dla PINB podstawę do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, tym bardziej że zawieszenie postępowania w myśl ostatecznego postanowienia PINB mogło trwać tylko do czasu ostatecznego zakończenia sprawy ustalenia warunków zabudowy. Sądowa kontrola legalności decyzji SKO nie stanowiła w tym postępowaniu zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Tym bardziej, że do tej okoliczności nie nawiązywało żadnym zdaniem postanowienie PINB o zawieszeniu postępowania legalizacyjnego. Wniesienie skargi do WSA nie spowodowało bynajmniej przedłużenia postępowania administracyjnego, a ponieważ Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił czy Sąd wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji SKO, były podstawy do zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. przez WINB i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dodać tu wypada, iż Sąd wyrokiem z dnia 16 września 2015 r., o sygn. II SA/Rz 16/15, oddalił skargę B.G. na decyzję SKO z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. Reasumując, wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego nie stanowiło wbrew twierdzeniom skargi uzasadnienia dla odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach trwanie stanu zawieszenia postępowania naruszałoby zasadę szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. Wszczęcie postępowania sądowego nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., skoro nie na tą okoliczność powołał się organ zawieszając postępowanie. Zgodzić się należy, z twierdzeniem WINB, że ustąpienie przyczyny zawieszenia obligowało PINB z mocy art. 97 § 2 K.p.a. do podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, co zresztą nastąpiło na mocy postanowienia tego Organu z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...]. Wykazanie przez WINB legalności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nie pozwoliło WSA podzielić wyrażonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Sąd działając z urzędu również nie dostrzegł takich naruszeń prawa, które mogłyby uzasadniać skorzystanie z posiadanych uprawnień kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze WSA uznał, że zaskarżona decyzja WINB odpowiada prawu. Dlatego skargę jako niezasadną Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.