II SA/Rz 1026/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej -skargę oddala- II SA/Rz 1026/05 U Z A S A D N I E N I E Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wszczął z urzędu, w dniu [....]roku, postępowanie administracyjne w związku z podejrzeniem u J.C. choroby zawodowej w postaci kontaktowego rozsianego alergicznego zapalenia skóry wg pozycji nr 18/1 wykazu chorób zawodowych zawartego w Rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. Karta oceny narażenia zawodowego zawiera informację, że strona od dzieciństwa pracowała w gospodarstwie rolnym rodziców, a w latach od 1980 r. do 1999 r. prowadziła własne gospodarstwo rolne. W grudniu 1999 r. przeszła na rentę. Czynnikami szkodliwymi były alergeny środowiska wiejskiego – pył pochodzenia zwierzęcego i roślinnego, pestycydy, nawozy sztuczne i detergenty. Wykonywana przez J.C. praca na roli, to praca związana z uprawą i zbiorem różnych gatunków roślin i bylin, praca w oborze przy hodowli zwierząt i ptactwa domowego. Jako gospodyni, skarżąca prowadziła cały dom, wykonując pranie, mycie, gotowanie. Okres narażenia na szkodliwe czynniki trwał około 40 lat. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w orzeczeniu lekarskim nr 35/2005 z [...]roku stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej alergicznego kontaktowego zapalenia skóry. Ośrodek ten wskazał, że badana od dzieciństwa miała styczność z alergenami środowiska rolniczego, które nie są jednak przyczyną zmian skórnych. Przyczyną tą jest alergia na nikiel - co wynika z testów. Jest to pierwiastek rozpowszechniony w środowisku pozazawodowym, w wodzie pitnej, produktach spożywczych, detergentach i artykułach gospodarstwa domowego. Wskazano, że do ustalenia związku przyczynowego między rozpoznaną chorobą a wykonywaną pracą zawodową konieczne jest wykazanie alergenu jako czynnika występującego w środowisku pracy, co w tym przypadku nie zostało udowodnione, bowiem nikiel nie jest alergenem tylko i wyłącznie środowiska rolniczego. Biorąc pod uwagę przebieg kliniczny zmian skórnych, warunki pracy zawodowej i badania alergenowe, uznano, że kontaktowe alergiczne zapalenie skóry/ uczulenie na nikiel/ jest pochodzenia niezawodowego. J.C. nie zgodziła się z orzeczeniem o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, w związku z czym, na wniosek Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, przeszła obserwację w Instytucie Medycyny Pracy, podczas której stwierdzono nasilone zmiany wypryskowe na rękach oraz zmiany rumieniowo – złuszczające na karku i wokół ust. Wyniki testów naskórkowych z alergenami kontaktowymi i rolniczymi wypadły dodatnio jedynie z niklem, co wskazuje na pozazawodowe tło uczulenia. Analiza przebiegu choroby i wyniki badań wykonanych w Klinice IMP przemawiają za pozazawodową etiologią choroby skóry. W oparciu o wyniki badań Instytut Medycyny Pracy wydał orzeczenie lekarskie nr [...]z dnia [...] roku o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Na podstawie w/w orzeczenia lekarskiego nr [...] wydanego przez Instytut Medycyny Pracy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał w dniu [...]r. decyzję nr PSP [...] o braku podstaw do stwierdzenia u J.C. choroby zawodowej. W odwołaniu od tej decyzji J.C. zakwestionowała sposób przeprowadzenia badań lekarskich, a także wniosła o przeprowadzenie ponownych badań w Instytucie Medycyny Wsi L.. Po wpłynięciu odwołania, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w R. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. o rozszerzenie uzasadnienia orzeczenia z dnia [....] roku. W odpowiedzi, Instytut wskazał, że uzyskane w trakcie pobytu pacjentki w Klinice Chorób Zawodowych wyniki badań alergologicznych nie dały podstaw do orzekania o zawodowej etiologii choroby skóry. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w R. decyzją z dnia [....] r.[....], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania, rozpoznawania stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach /Dz. U. z 2002 r. nr 132, poz. 1115/, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po analizie całości akt, nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji organu I instancji. W sprawach chorób zawodowych przesądzające znaczenie ma dowód z opinii biegłych z zakresu medycyny pracy, w stosunku do których inspektor sanitarny nie ma prawa zmieniać lub we własnym zakresie interpretować postawionej diagnozy lekarskiej. W sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej niezbędne jest wystąpienie trzech czynników: – pracownik wykonuje lub wykonywał pracę w narażeniu na czynnik szkodliwy, który mógł spowodować u niego chorobę zawodową, – u pracownika występuje schorzenie, którego objawy odpowiadają objawom choroby zawodowej, – udowodnienie /w wypadku skarżącej/ związku przyczynowego pomiędzy narażeniem na alergeny środowiska wiejskiego, a występującymi objawami choroby zawodowej. Organ wskazał, że niekwestionowany jest fakt narażenia J.C. na alergeny środowiska wiejskiego przez okres 19 lat pracy. Jednak wydane w sprawie orzeczenia lekarskie spełniają wszelkie warunki opinii biegłego i w sposób jednoznaczny podkreślają pozazawodową etiologię choroby skóry. Wyniki testów naskórkowych, charakter i lokalizacja zmian skórnych oraz brak istotnej klinicznej poprawy mimo 6-letniej renty z powodu choroby skóry powodują brak pozytywnego rozpoznania lekarskiego choroby zawodowej. Odnośnie zarzutów dotyczących przeprowadzonych w Instytucie Pracy badań, organ wyjaśnił, że nie jest kompetentny do weryfikacji sposobu ich doboru, ponieważ leży to wyłącznie w gestii biegłych lekarzy posiadających niezbędną wiedzę z zakresu medycyny pracy. Organ stwierdził, że mimo występowania czynnika sprawczego mogącego wywołać chorobę zawodową/ kontaktowe alergiczne zapalenia skóry/, brak pozytywnego rozpoznania lekarskiego schorzenia zgodnego wykazem chorób zawodowych spowodował, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do stwierdzenia choroby zawodowej. Decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.C.. W skardze zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego tj. § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie chorób zawodowych... poprzez orzeczenie braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej w postaci alergicznego kontaktowego zapalenia skóry /poz. 18/1 wykazu chorób zawodowych/, - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że oprócz orzeczeń lekarskich, które były podstawą wydania decyzji, akta zawierają szerszy materiał dowodowy. Wprawdzie diagnozę lekarską stawiają ośrodki medycyny pracy, jednak rolą inspektorów sanitarnych jest rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego. Skarżąca nadal zamieszkuje w gospodarstwie rolnym i jest narażona na kontakt z alergenami, ponadto jest oczywiste, że organizm jej, wobec długiego okresu choroby, stał się bardziej wrażliwy na czynniki uczulające. Nawet jeśli w chwili obecnej nasilenie stanów chorobowych jest wywołane np. kontaktem z niklem znajdującym się w przedmiotach nie związanych ściśle ze środowiskiem rolniczym, to dla rozstrzygnięcia sprawy ważne jest, co spowodowało powstanie choroby. Stanowisko organów przeczy jednej z najważniejszych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadzie wszechstronnego rozważenia sprawy oraz zasadzie swobodnej oceny dowodów. NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 1982 roku /II SA 372/82, ONSA 1982/1/33/ stwierdził, że nie dające się usunąć wątpliwości, także dotyczące przyczyn powstania schorzenia, nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę zawodową. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w R. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podniósł, że podejmując decyzję wziął pod uwagę następujące fakty: 1. według obowiązującej definicji wynikającej z § 2 rozporządzenia, chorobą zawodową jest schorzenie wymienione w wykazie chorób zawodowych, 2. postępowanie w sprawie chorób zawodowych charakteryzuje się tym, że jako dowód obligatoryjny przewidziano w nim badanie przez uprawnioną do rozpoznawania chorób zawodowych jednostkę medyczną wymienioną w § 5 ust. 2 rozporządzenia, 3. alergiczne kontaktowe zapalenie skóry może być uznane za chorobę zawodową, jeżeli powstało w następstwie działania czynników występujących środowisku pracy. Orzeczenia lekarskie wydane w sprawie zgodnie stwierdziły, że okoliczności tej nie sposób udowodnić z uwagi na fakt, że nikiel nie jest alergenem występującym wyłącznie w środowisku rolniczym. Placówki medycyny pracy przyjęły z przeważającym prawdopodobieństwem pozazawodową etiologię choroby, 4. nikiel jest pospolitym antygenem środowiskowym, występuje m.in. jako składnik stopów używanych do produkcji monet, naczyń kuchennych, bransolet, a także jako składnik kosmetyków. Ślady niklu znajdują się także w żywności, np. w margarynie. Powszechne występowanie niklu w środowisku nie pozwala uznać bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem związku pomiędzy rozpoznaną chorobą skóry, a narażeniem zawodowym. Ponadto uprawnione do rozpoznania choroby zawodowej placówki nie rozpoznały występowania u skarżącej alergicznych odczynów skórnych po kontakcie z antygenami obecnymi w jej środowisku pracy, 5. Państwowy Inspektor Sanitarny podejmujący decyzje na podstawie § 8 rozporządzenia jest związany orzeczeniem lekarskim i nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Może natomiast orzeczenie to zakwestionować, jeżeli nie odpowiada wymogom k.p.a. /art. 84/, bądź przepisom rozporządzenia, 6. ponieważ nie zostały spełnione w sprawie przesłanki konieczne do stwierdzenia choroby zawodowej, zapadła decyzja zgodna z orzeczeniami lekarskimi wydanymi w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z 2002 r./ sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z 2002 r./ zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. sąd zobowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem kontroli legalności jest w rozpatrywanej sprawie decyzja o braku podstaw do stwierdzenia u J.C. choroby zawodowej w postaci kontaktowego, alergicznego zapalenia skóry. Zgodnie z § 2 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach /Dz. U. 02.132.1115/ zwanego dalej rozporządzeniem, chorobą zawodową jest jedna z ujętych w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia. Choroba uznana jest za zawodową, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że spowodowana została działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych narażeniem zawodowym. Organem upoważnionym do wszczęcia postępowania, a następnie do stwierdzenia choroby zawodowej jest, zgodnie z § 4 rozporządzenia, właściwy państwowy inspektor sanitarny. Kieruje on pracownika, którego dotyczy podejrzenie choroby, na badanie do jednostki orzeczniczej wymienionej w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Takimi jednostkami są: - poradnie i oddziały chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy, - katedry, poradnie i kliniki chorób zawodowych akademii medycznych, - w zakresie chorób zawodowych zakaźnych – przychodnie i oddziały chorób zakaźnych poziomu wojewódzkiego, - jednostki organizacyjne ZOZ, w których nastąpiła hospitalizacja w wypadku ostrych objawów choroby. Na podstawie przeprowadzonych badań, rozpoznania dokonuje lekarz zatrudniony w jednostce orzeczniczej, spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych /§ 5 ust. 1/. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca od dzieciństwa pracowała w gospodarstwie rolnym swoich rodziców, a w latach 1980 – 1999 prowadziła własne gospodarstwo rolne. Rodzajem narażenia zawodowego skarżącej są alergeny środowiska rolniczego. Poddana została badaniu przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w R., który stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej alergicznego kontaktowego zapalenia skóry. Ustalono, że badana od dzieciństwa miała styczność z alergenami środowiska rolniczego, jednak nie one są przyczyną zmian skórnych. Stwierdzono uczulenie na nikiel, który jest pierwiastkiem szeroko rozpowszechnionym w środowisku pozazawodowym, zawartym w wodzie pitnej, produktach spożywczych a także detergentach stosowanych w gospodarstwie domowym. Z uwagi na fakt, że nie jest on charakterystyczny dla środowiska rolniczego, organy inspekcji sanitarnej, w oparciu o rozpoznania lekarskie właściwych medycznych jednostek orzeczniczych, odmówiły stwierdzenia choroby zawodowej. Jest to zgodne z przepisem § 8 ust.1 rozporządzenia, który stanowi, że właściwy inspektor sanitarny wydaje decyzję na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, o którym mowa w § 6 ust. 1 oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Jeżeli inspektor sanitarny uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie o jego uzupełnienie. Tak się stało w rozpatrywanej sprawie, bowiem organ odwoławczy przed wydaniem decyzji zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy o rozszerzenie uzasadnienia orzeczenia. W odpowiedzi Instytut podtrzymał wnioski zawarte w orzeczeniu lekarskim, uzupełniając szeroko swoje stanowisko. Sąd nie podziela zarzutu skargi odnośnie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Akta sprawy wskazują, że organy inspekcji sanitarnej przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób wyczerpujący. Warunkiem koniecznym stwierdzenia przez te organy choroby zawodowej jest uprzednie jej lekarskie rozpoznanie przez właściwe medyczne jednostki orzecznicze. Zarówno Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy, jak i Instytut Medycyny Pracy im. Prof. J. Nofera orzekły o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, a takie orzeczenie jest wiążące dla organów inspekcji sanitarnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany jest powszechnie pogląd o związaniu tych organów rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim i o braku podstaw do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Dlatego Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające w sprawie nie naruszyły prawa, zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Orzeczenie znajduje podstawę prawną w przepisie art. 151 P.p.s.a.