II SA/Rz 1026/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. Z., A. Z., G. R., J. K., J. R., J. B., M. W., W. P. i Z. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wygaszenia trwałego zarządu I. oddala skargi; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego radcy prawnemu W. L. wynagrodzenie w kwocie 590 zł 40 gr. /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści groszy/, w tym 110 zł 40 gr. /słownie: sto dziesięć złotych czterdzieści groszy/ należnego podatku VAT tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej; III. zarządza zwrot na rzecz skarżącego A. Z. kwoty 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od zażalenia. Przedmiotem skarg A. Z., R. G., W. P., A. Z., M. W. (poprzednie nazwisko – Ł.), Z. N., J. B., J. R., J. K., (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Wojewody [...] (dalej w skrócie: "organ II instancji" lub "Wojewoda") z dnia [....] maja 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej w skrócie "organ I instancji" lub "Starosta") z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym; W. W., K. K., A. Z., M. Ł., J. R., W. P., J. K., J. K., R. G., J. B., A. W., Z. N. i B. B. jako najemcy mieszkań w budynkach posadowionych na działkach po podziale oznaczonych nr 367/3, 367/5, 367/7, 367/9, 367/11, 367/15, 367/16, 367/17, 367/18, 367/22 i 367/23 położonych w miejscowości W. gm. [...], złożyli wnioski do Starosty [...] o nabycie tych mieszkań w trybie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 52 zwana dalej w skrócie ustawą o zasadach lub ustawą). Decyzjami nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] Starosta [...] orzekł o wygaśnięciu trwałego zarządu sprawowanego przez [....] Park Narodowy, w stosunku do zabudowanych nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonych numerami ew. 367/7, 367/9, 367/11, 367/15, 367/16, 367/17, 367/22, 367/23 położonych w W. Po rozpoznaniu odwołań [...] Parku Narodowego w [...] (dalej w skrócie: "PN") od powyższych decyzji, Wojewoda [.....] decyzjami nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] utrzymał je w mocy. Opisane wyżej decyzje organów I i II instancji zostały następnie uchylone kolejnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 i 3 lipca 2013 r. o sygn. II SA/Rz 366 – 372/13 Decyzją z dnia [...] marca 2015r. nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie wygaszenia trwałego zarządu sprawowanego przez PN, na działkach Skarbu Państwa oznaczonych numerami ew. 366 i 367 położonych w W. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że działki te pozostawały w trwałym zarządzie PN. Przytoczył treść przepisu art. 10 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, zgodnie z którą zawarcie umowy sprzedaży lokalu wymagało wydania decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu, ponadto wniosek musiał zostać złożony przez osobę uprawnioną w terminie określonym w tej ustawie. Dalej wyjaśnił, że na podstawie ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 224, poz. 1337), z dniem 1 stycznia 2012 r. parki narodowe nabyły z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości będących dotychczas w ich trwałym zarządzie, a także prawo własności położonych na tych nieruchomościach budynków i urządzeń. Ponadto powołał się na treść w/w wyroków WSA w Rzeszowie, w których Sąd stwierdził, że PN w dniu 1 stycznia 2012 r. stał się państwową osobą prawną i od tego dnia nie ma do niego zastosowania art. 10 ust. 2 w/w ustawy. Skoro więc prawo trwałego zarządu w stosunku do działek, których dotyczyły wnioski skarżących wygasło z mocy prawa, to zdaniem organu I instancji, orzekanie o jego wygaśnięciu stało się bezprzedmiotowe. Po rozpoznaniu odwołań J. K., A. Z., W. P., A. Z. (żona zmarłego w toku postępowania W. W.), R. G., M. W., J. B. i J. K., decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem takiego rozstrzygnięcia było naruszenie przez organ I instancji przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Uzasadniono, iż w szczególności organ I instancji doręczył zaskarżoną decyzję bezpośrednio PN, pomimo że podmiot ten ustanowił pełnomocnika procesowego, jak również W. W., który zmarł w toku postępowania. Ponadto w decyzji błędnie bo niezgodnie z aktualną ewidencją gruntów oznaczono numery działek, których dotyczyło postępowanie. Decyzją z dnia [....] grudnia 2015r. nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie wygaszenia trwałego zarządu sprawowanego przez PN na działkach Skarbu Państwa położonych w W. oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki o numerach: - 366/1, 366/2, 366/3, 366/4 (powstałe z podziału działki nr 366), - 367/1, 367/2, 367/3, 367/4, 367/5, 367/6, 367/7, 367/8, 367/9, 367/10, 367/11, 367/12, 367/13, 367/14, 367/15, 367/16, 367/17, 367/18, 367/19, 367/20, 367/21, 367/22, 367/23 (powstałe z podziału działki nr 367). Jako podstawę prawną decyzji, organ powołał art. 105 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej w skrócie: "Kpa") oraz art.10 ust. 2a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powtórzył argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] marca 2015 r. Od decyzji tej odwołania wnieśli J. K., J. K., R. G., A. K., A. Z., W. P., M. W. i J. R. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] organ II instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania A. K., albowiem nie była ona stroną postępowania, ani też pełnomocnikiem którejś ze stron. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, iż wobec wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2012 r. trwałego zarządu w stosunku do działek objętych wnioskami, brak było podstaw do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, a postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu. Wyjaśnił też, że w decyzji na skutek błędu wskazano nieprawidłową podstawę prawną – art. 105 § 1 pkt 5 Kpa, zamiast art. 105 § 1 Kpa, jednak w ocenie organu II instancji nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie. Ponieważ art. 105 § 1 pkt 5 Kpa nie istnieje, oczywistym jest, że umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego nastąpiło na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Ponadto odstąpiono od wyznaczania terminu do zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, gdyż nie uzupełniano materiału dowodowego o nowe istotne, a przede wszystkim mające wpływ na rozstrzygnięcie dowody. W ustawowym terminie skarżący wnieśli skargi na powyższą decyzję, domagając się stwierdzenia jej nieważności, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenia od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucili: I. rażące naruszenie przepisów postępowania, t. j. art. 7, 8, 10, 28, 30 § 4 i 5, 97 § 1 pkt 1 i 109 Kpa, skutkujące nieważnością zaskarżonej decyzji, albowiem decyzja ta, jak również decyzja organu I instancji zostały doręczone K. K., który zmarł w dniu 26 kwietnia 2013 r., II. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - art. 10 § 1 Kpa poprzez niepoinformowanie strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co m. in. uniemożliwiło im poinformowanie organu o śmierci K. K., - art. 7, 77 i 80 Kpa poprzez wydanie decyzji przez organy obu instancji bez przeprowadzenia dogłębnej analizy stanu faktycznego i prawnego oraz wydanie decyzji bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, sprawa dotyczy bowiem w równym stopniu ok. 40 osób, natomiast organy administracji działały w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych w sposób odmienny, co w sposób bezpośredni mogło narazić obywateli na szkodę, - art. 9 w zw. z art. 35 § 1, 2, 3 oraz art. 37 § 1 i 2 Kpa, poprzez wielokrotne wprowadzanie stron w błąd co do okoliczności faktycznych i prawnych, które miały bezpośredni wpływ na ustalenie ich praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego, co (w razie uprawomocnienia się decyzji) doprowadzi do poniesienia przez stronę niepowetowanej szkody z powodu nieznajomości prawa, a to dlatego, że organ I instancji w odpowiedzi na pytania stron o termin załatwienia sprawy, oraz o skutki zmiany przepisów o ochronie przyrody, udzielał nieprawidłowych wyjaśnień i wskazówek, w szczególności, że do spraw o wygaszenie trwałego zarządu po zmianie ustawy będą miały zastosowanie przepisy dotychczasowe. Ponieważ taką interpretację potwierdził również organ II instancji, strony odstąpiły od ponaglania organu do wydania stosownej decyzji, ani też nie złożyły skargi na przewlekłość postępowania, co ostatecznie przyczyniło się do wydania niekorzystnej dla nich decyzji, uniemożliwiającej wykupienie działek na preferencyjnych warunkach. Gdyby zatem organ nie wprowadził stron w błąd, podjęłyby działania ponaglające organ administracji do wydania ostatecznej decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu przed dniem 1 stycznia 2012 r., - art. 8 Kpa, poprzez załatwienie sprawy przez organy administracji w sposób inny od wcześniejszych zapewnień, wyjaśnień i wskazówek, co doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, godziło w słuszny interes obywateli i interes społeczny, a także doprowadziło do niewłaściwych działań stron, narażając ich na powstanie szkody, - art. 12 § 1 w zw. z art. 35 Kpa poprzez niezałatwienie sprawy o wygaśnięcie trwałego zarządu wbrew zasadzie szybkości i prostoty postępowania, w ustawowo przewidzianym terminie, pomimo że w stosunku do 3 innych osób będących wówczas identycznej sytuacji faktycznej i prawnej ostateczna decyzja została wydana przed dniem 1 stycznia 2012 r., - art. 138 § 1 w zw. z art. 107 § 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo oparcia decyzji na nieistniejącej podstawie prawnej (art. 105 § 1 pkt 5 Kpa), podczas gdy przy rozstrzygnięciu sporu nie podlega sprostowaniu naprawienie błędu we wnioskowaniu, subsumcji prawnej i stosowaniu prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że wnioski o wykupienie mieszkań będących przedmiotem zawartych przez nich umów najmu, złożyli w 2003 r. Postępowania administracyjne zostały wszczęte dopiero w 2010 r., zaś decyzje zostały wydane w październiku 2012 r. Tymczasem tożsame sprawy z wniosków S. K., A. P. i S. C. zostały zakończone wydaniem decyzji w sierpniu 2011 r. i stały się ostateczne przed dniem 1 grudnia 2012 r. Podnieśli, że wydanie przedmiotowej decyzji w stosunku do osoby zmarłej, skutkuje jej nieważnością zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Dalej podnieśli, że sprawa dotyczy w równym stopniu dużej liczby osób zrzeszonych w Stowarzyszeniu na rzecz restytucji [...] Wsi: U., W., B., B. G., N. im. [...]. Pomimo szerokiej grupy osób zainteresowanych rozstrzygnięciem sprawy, organ I instancji zwlekał przez 10 lat z wydaniem decyzji w sprawie wygaszenia trwałego zarządu sprawowanego przez PN, czym zamknął stronom możliwość dochodzenia swoich praw, narażając ich na niewymierną szkodę. Jedynie w stosunku do kilku osób decyzja została wydana w terminie. Gdyby organy administracji przeprowadziły dogłębną analizę stanu faktycznego i prawnego, nie wprowadziłyby stron w błąd udzielając nieprawidłowych informacji odnośnie terminu załatwienia sprawy i skutków zmiany ustawy o ochronie przyrody, a wówczas strony będąc świadome realnych skutków zmiany przepisów mogłyby zastosować środki celem przymuszenia organu do zaniechania bezpodstawnej przewlekłości postępowania. Wskazali przy tym na treść art. 9 Kpa wyrażającą zasadę udzielania informacji przez organ administracji. Ponadto podnieśli, że cel działalności stowarzyszenia w postaci restytucji polskich wsi leży w szeroko rozumianym interesie społecznym, który zaskarżoną decyzją jest niweczony. Zarzucili też organowi II instancji, że wprowadził ich w błąd zapewniając, iż przekształcenie PN w państwową osobę prawną oraz nabycie przez ten podmiot prawa użytkowania wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich, w tym praw nabytych przez osoby na podstawie innych ustaw w zakresie, w jakim nowe uregulowania byłyby dla nich mniej korzystne. Wskazali przy tym, że składanie środków zaskarżenia od decyzji wydanych z naruszeniem oczywistych przepisów prawa nie może usprawiedliwiać prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, to na organie bowiem spoczywa obowiązek przygotowania decyzji administracyjnych z należytą starannością i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargi, organ II instancji wniósł o ich oddalenie, albowiem nie wskazano w nich żadnych nowych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie. Postanowieniem z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1026/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargi B. B. i J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Do powyższego dodać jeszcze należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji i zasadności niektórych zarzutów skargi, bo jak wynika z wcześniej przedstawionego stanu faktycznego tut. Sąd orzekał już w sprawach o sygn. akt II SA/Rz 366 – 372/13, dotyczących niektórych działek objętych kontrolowaną decyzją. W uzasadnieniach w/w wyroków z dnia 2 i 3 lipca 2013 r. WSA w Rzeszowie wyraził jednoznaczne stanowisko, które musi być uwzględnione przez Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę, bo stan prawny się nie zmienił. Wspomniane wyroki dotyczyły niektórych z działek powstałych z podziału działek dawniej oznaczonych nr ewid. 366 i 367 w miejscowości W. gm. [...]. Z akt wynika, że najemcy lokali mieszkalnych znajdujących się na tych działkach, w tym m.in. skarżący lub ich poprzednicy prawni, złożyli w 2003 r. wnioski o sprzedaż tych lokali na zasadach określonych w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach. W odniesieniu do niektórych z tych powstałych z podziału działek Starosta wydał decyzje o wygaszeniu trwałego zarządu [...] Parku Narodowego. Wojewoda utrzymał je w mocy. Tut. Sąd oceniając zgodność z prawem tych rozstrzygnięć uchylił decyzje organów obydwu instancji. W uzasadnieniach prawomocnych wyroków z dnia 2 i 3 lipca 2013 r. podkreślono, że wnioski uprawnionych były wówczas rozstrzygane przez organy po dacie 1 stycznia 2012 r. Przepis art. 10 ust. 2 a ustawy o zasadach przewiduje wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, jeżeli wniosek o nabycie mieszkania zostanie złożony przez uprawnionego. Zdaniem Sądu, złożenie wniosku o sprzedaż nie jest wystarczające do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu. Organ stosując tę regulację nie może bowiem pomijać tak istotnych okoliczności jak: 1) zamiar sprzedaży mieszkania przez zbywcę, oraz 2) istnienie trwałego zarządu. Jak już wspomniano, wówczas kontrolowane decyzje zostały wydane po 1 stycznia 2012 r. W tym dniu weszły w życie przepisy ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 224,poz 1337; zwanej dalej ustawą zmieniającą). W myśl art. 7 ust. 1 pkt 1-2 ustawy zmieniającej z dniem wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 1 stycznia 2012 r. : 1) parki narodowe będące państwowymi osobami prawnymi nabyły z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oddanych dotychczas w trwały zarząd parków narodowych będących państwowymi jednostkami budżetowymi oraz własność położonych na tych nieruchomościach budynków i innych urządzeń oraz lokali; 2) decyzje o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz parków narodowych będących państwowymi jednostkami budżetowymi wygasły z mocy prawa. Jak podkreślał Sąd, od 1 stycznia 2012 r. prawo trwałego zarządu ustanowione na rzecz parków narodowych zostało zastąpione przez ustawodawcę prawem użytkowania wieczystego, a skutek ten nastąpił z mocy prawa. Z kolei decyzje wojewody wydawane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody mają charakter wyłącznie deklaratoryjny. Wyżej wymienionego dnia nastąpiło też wygaśnięcie decyzji o ustanowieniu na rzecz wymienionych parków narodowych decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. W ten sposób ustawodawca przesądził o bycie prawnym aktów stanowiących źródło trwałego zarządu. Jednocześnie budynki położone na tych nieruchomościach stały się własnością parków narodowych w tym [...] Parku Narodowego. [...] Park Narodowy tego dnia stał się państwową osobą prawną - Parkiem Narodowym z siedzibą w [...] (art. 5 pkt 4 ustawy zmieniającej). W konsekwencji od 1 stycznia 2012 r. art. 10 ust. 2a ustawy o zasadach nie mógł mieć zastosowania względem nieruchomości oddanych w trwały zarząd tego Parku Narodowego. Po tym dniu prawo trwałego zarządu obejmujące dotychczas te nieruchomości przestało istnieć na skutek wygaśnięcia z mocy prawa decyzji o ustanowieniu na rzecz parków narodowych prawa trwałego zarządu (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej). Tym samym, orzekanie o wygaśnięciu trwałego zarządu stało się bezprzedmiotowe, o czym zadecydowały przyczyny mające zakotwiczenie w powołanych wyżej regulacjach. Tylko decyzje wydane przed wejściem w życie ustawy zmieniającej mogły legalnie doprowadzić do wygaśnięcia trwałego zarządu. Za nietrafione Sąd uznał też powoływanie się przez orzekające wówczas organy na przepis art. 14 ustawy zmieniającej. Przytoczony przepis nakazuje do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosować przepisy dotychczasowe. Ponieważ ustawa o zmianie ustawy o ochronie przyrody nie zmieniała przepisów ustawy o zasadach, to znaczy że reguła art. 14 ustawy, nie ma zastosowania do spraw wszczętych na jej podstawie. Stan prawny nieruchomości czy status prawny parku narodowego są także czym innym niż dotychczasowe przepisy. Ponadto, nakaz stosowania dotychczasowych regulacji nie może powodować odwrócenia skutków nabycia prawa własności budynków i znajdujących się tam mieszkań przez [...] Park Narodowy a co najistotniejsze nie powoduje także powrotu do stanu sprzed wygaśnięcia trwałego zarządu z mocy prawa. Z treści art. 14 ustawy zmieniającej, nie wynika też, że decyzje o ustanowieniu trwałego zarządu zachowują moc prawną w przypadku złożenia wniosku o nabycie mieszkania. Powołany przepis nakazując stosowanie przepisów dotychczasowych nie wyklucza skutków wynikających z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, czyli nie nakazuje traktować jako nie wygaszonych decyzji o ustanowieniu na rzecz parków narodowych trwałego zarządu. Innymi słowy, art. 14 ustawy zmieniającej nakazuje jedynie stosować poprzednio obowiązujące regulacje, co nie jest równoznaczne z zastopowaniem w sferze obrotu cywilnoprawnego konsekwencji wejścia w życie art. 7 ust. 1 pkt 1 – 2 ustawy zmieniającej. W świetle przedstawionych rozwiązań prawnych żaden przepis przejściowy nie może być interpretowany poprzez wyprowadzenie fikcji prawnej zakładającej kontynuację trwałego zarządu względem [...] Parku Narodowego po 1 stycznia 2012 r. Jak przesądził Sąd przepis art. 7 ust. 4 ustawy zmieniającej chroni prawa nabyte osób trzecich. Nabycie prawa własności mieszkania przez [...] Park Narodowy co do zasady, nie pozbawia osoby uprawnionej możliwości ubiegania się o jego nabycie na korzystnych warunkach. Uprawniony nadal może nabyć mieszkanie na warunkach preferencyjnych. Warunki te określa m.in. art. 104a ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. W świetle tej regulacji park narodowy może sprzedawać nieprzydatne mu budynki mieszkalne, samodzielne lokale mieszkalne, samodzielne lokale użytkowe przeznaczone na garaże. Sąd podkreślał także, że złożenie wniosku nie oznaczało w świetle przepisów ustawy o zasadach, iż uprawnionemu należało mieszkanie zbyć po wygaśnięciu trwałego zarządu. Jeżeli mieszkanie nie było przeznaczone do zbycia, to nie było też powodów do wydania decyzji na podstawie art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. Złożenie wniosku wyrażało jedynie wolę zainteresowanego co do nabycia mieszkania po cenie obniżonej, lecz nie skutkowało uzyskaniem przez niego roszczenia o przeniesienie praw do lokalu. Uprawnienie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o zasadach polegało jedynie na tym, że sprzedaż następowała z pomniejszeniem ceny według zasad kształtowanych art. 6 tego aktu normatywnego. Nic poza prawem obniżenia ceny z treści tego aktu nie wynika dla osoby określanej w przepisach mianem uprawnionej. Do sprzedaży mieszkania niezbędna była wola obu stron, a nie tylko uprawnionego. Gdyby miało być inaczej to w art. 10 ust. 1 ustawy o zasadach ustawodawca nie zawarłby wyrażenia: mieszkanie może zostać sprzedane. Sprzedaż mieszkań miała więc charakter uznaniowy, a nie obligatoryjny. Po złożeniu zaś wniosku o nabycie mieszkania na podstawie art. 10 ust. 2a ustawy o zasadach a przed 31 sierpnia 2008 r., zobowiązywało właściciela mieszkania tylko do jego rozpoznania. Uprawniony nie uzyskiwał roszczenia pozwalającego skutecznie domagać się od Skarbu Państwa przeniesienia prawa własności mieszkania. Jeżeli do takiego przeniesienia dochodziło, to uprzywilejowanie nabywcy przyjmowało postać obniżenia ceny. Powyższe – jednolite stanowisko wyrażone przez WSA w Rzeszowie jest, zgodnie z przywołanym art. 153 P.p.s.a. dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wiążące, ale też jest ono zgodne z przekonaniem składu orzekającego, który je w pełni podziela. Analogiczne zostało zresztą zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1225/16. Pogląd ten należy odnieść do wszystkich działek powstałych z podziału działek dawniej oznaczonych nr ewid. 366 i 367. Kwestią w tej sprawie bezsporną i wynikającą z przedstawionych Sądowi akt sprawy jest, że działki nr ewid. 366 i 367 (według oznaczenia sprzed podziału) pozostawały przed 1 stycznia 2012 r. w trwałym zarządzie PN. Wnioski każdego z uprawnionych dotyczyły wynajmowanych przez nich lokali położonych na częściach w/w nieruchomości Skarbu Państwa. Skoro więc trwały zarząd na tych nieruchomościach wygasł z mocy samego prawa i z woli ustawodawcy został zastąpiony prawem użytkowania wieczystego a decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, to z dniem 1 stycznia 2012 r. przesądzony został byt prawny aktów stanowiących źródło trwałego zarządu. W konsekwencji od tej daty art. 10 ust. 2a ustawy o zasadach nie mógł mieć zastosowania względem nieruchomości oddanych wcześniej w trwały zarząd PN. Tego dnia prawo trwałego zarządu dotyczące w/w nieruchomości przestało istnieć na skutek wygaśnięcia z mocy prawa decyzji o ustanowieniu na rzecz parków narodowych trwałego zarządu (zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej). Tym samym orzekanie o wygaśnięciu trwałego zarządu stało się bezprzedmiotowe, o czym przesądziły przyczyny mające swe źródło w powołanych wyżej regulacjach. Nie było więc podstaw do merytorycznego orzekania a prowadzone postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Jak wynika z akt sprawy, w tym z zawiadomienia z dnia 13 października 2010 r. postępowanie zostało wszczęte z urzędu a jego przedmiotem było wygaszenie trwałego zarządu sprawowanego przez [...] Park Narodowy na działkach nr ew. 366 i 367. Żadnego więc wpływu na wynik sprawy nie mogły mieć okoliczności zgłaszane w jednobrzmiących pismach składanych przez skarżących przed rozprawą i po jej zamknięciu. Jeśli bowiem nieruchomości zostały wadliwie oddane w trwały zarząd PN to w razie podważenia okoliczności związanych z tymi kwestiami, a nawet w razie ustalenia, że nie znajdowały się w trwałym zarządzie tej jednostki, przy takim określeniu przedmiotu postępowania jak nastąpiło to w przywołanym zawiadomieniu z dnia 13 października 2010 r. – postępowanie także byłoby przecież bezprzedmiotowe i należałoby je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Nie ma więc także podstaw do zawieszenia postępowania do czasu wydania opinii przez biegłego z zakresu kartografii, tym bardziej, że jest to kwestia przyszła i niepewna. Nawet skarżący obecni na rozprawie przed Sądem nie potrafili podać, czy w ogóle jakiekolwiek postępowanie przygotowawcze zostało wszczęte. Z kolei pismo z dnia 8 września 2017 r. pochodzi od "Stowarzyszenia na rzecz restytucji [....] wsi U., W., B., B., N. im. [...]". Nie pochodzi od strony postępowania. Stowarzyszenie nie wnioskowało o dopuszczenie go do udziału w sprawie. Ponieważ podstawy zawieszenia postępowania zostały enumeratywnie wyliczone w przepisach art. 124 – 126 P.p.s.a., nie można ich interpretować rozszerzająco. W szczególności w opisanej sytuacji nie zachodzi przypadek określony w art. 125 § 1 pkt 2 P.p.s.a., tj. nie ujawnił się czyn, którego ustalenie w drodze karnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Jak wcześniej wskazano – nawet ewentualne nieprawidłowości przy sporządzaniu map i w konsekwencji ewentualnych nieprawidłowości przy wyznaczaniu granic PN i przełożeniu tych kwestii na oddanie nieruchomości w trwały zarząd, zdaniem Sądu nie mogłyby mieć żadnego wpływu na treść decyzji, którą umorzono postępowanie w sprawie wygaszenia trwałego zarządu [...] Parku Narodowego. Nawet bowiem skuteczne podważenie podstaw objęcia przez PN w trwały zarząd tych nieruchomości tym bardziej musiałoby skutkować umorzeniem "postępowania w sprawie wygaszenia trwałego zarządu sprawowanego przez [...] Park Narodowy...". W ocenie Sądu nie był także zasadny zarzut dotyczący zaistnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z tej przyczyny, że w okolicznościach sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja została skierowana do osoby zmarłej i przez to także nastąpiło rażące naruszenie przepisów postępowania. Oczywistym jest, że osobie zmarłej decyzji nie można było skutecznie doręczyć. Nie miało przy tym znaczenia czy organy w ogóle miały świadomość, że K. K. zmarł w toku postępowania. Jak ustalił Sąd (bo okoliczność ta nie wynika z akt administracyjnych mimo, że A. K. od decyzji Starosty złożyła odwołanie, którego niedopuszczalność została stwierdzona postanowieniem Wojewody z dnia [...] maja 2016 r.), K. K. zmarł dnia 26 kwietnia 2013 r. Sąd miał na uwadze, że postępowanie dotyczyło bezpośrednio jedynie praw i obowiązków [...] Parku Narodowego jako podmiotu sprawującego wcześniej trwały zarząd określonych nieruchomości. W przypadku najemców, którzy zgłosili dopiero chęć nabycia lokalu mieszkalnego zdaniem Sądu można mówić co najwyżej o tzw. prawach refleksowych, choć de facto analiza przepisów ustawy o zasadach nie daje podstaw do formułowania twierdzeń, jakoby osobom uprawnionym w rozumieniu tej ustawy przysługiwać miało jakiekolwiek roszczenie o nabycie. Mają oni jedynie swoiste prawo pierwokupu w razie przeznaczenia lokalu do sprzedaży i to na preferencyjnych warunkach. Na kwestię tę zwracał zresztą uwagę tut. Sąd w uzasadnieniach wyroków w sprawach II SA/Rz 366 – 372/13. Sąd orzekający w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, że "skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. dotyczy skierowania decyzji do strony dysponującej interesem prawnym bezpośrednim. Tymczasem decyzje doręczane są również takim osobom, które dysponują prawami refleksowymi. Wady zaś wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a. mają charakter meterialnoprawny (nawet jeśli przyczyną ich powstania jest naruszenie szczególnie istotnych przepisów prawa procesowego). Prowadzą one do ukształtowania w wyniku decyzji ułomnego stosunku materialnoprawnego. W ramach tego stosunku nie następuje ukształtowanie jakichkolwiek praw czy obowiązków strony "refleksowej". Decyzja w ścisłym tego słowa znaczeniu jest skierowana tylko do strony dysponującej interesem bezpośrednim (tak Andrzej Matan [w:] Grzegorz Łaszczyca, Czesław Martysz, Andrzej Matan – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz tom III, Wydanie III – Lex 2010 – Komentarza do art. 156.III.5). Decyzje będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie w żaden sposób nie nakładają na K. K. żadnych obowiązków, nie przyznają mu praw, nie kształtują jego sytuacji prawnej. Ujęcie go w rozdzielniku decyzji w okolicznościach sprawy jest naruszeniem przepisów proceduralnych, bo nie zawieszono postępowania (art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a.), nie ustalono jego następców prawnych, ale zdaniem Sądu wyczerpuje to jedynie przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w odniesieniu do następców prawnych w/w osoby. Nie jest to jednak przesłanka, której zaistnienie może być uwzględnione z urzędu z uwagi na przepis art. 147 zd. 2 K.p.a. Sąd może ją uwzględnić jedynie wtedy, gdy zostanie podniesiona przez osobę, której ona dotyczy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące tej kwestii jest aktualnie już utrwalone i jednoznaczne. Naruszenie zaś art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., biorąc pod uwagę to, że podstawą umorzenia postępowania była zmiana stanu prawnego, w wyniku której decyzje o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz parków narodowych będących państwowymi jednostkami budżetowymi wygasły z mocy prawa (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw), nie mogło mieć w tej sytuacji żadnego wpływu na wynik sprawy. Ujęcie w rozdzielniku decyzji osoby zmarłej w toku postępowania z uwagi na jej przedmiot w tej sytuacji jest naruszeniem przepisów postępowania, ale nie wyczerpuje przesłanki przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 i 2 K.p.a. Nawet uwzględnienie zarzutów mogłoby odnieść skutek jedynie co do części a nie całości decyzji (co do działki nr ew. 367/18). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarg trzeba stwierdzić, iż skarżący nie wykazali jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., skoro Wojewoda nie przeprowadził żądnych dodatkowych dowodów w postępowaniu odwoławczym. Wbrew zarzutom organy przeprowadziły dogłębną analizę stanu prawnego i faktycznego, żadnego przy tym wpływu na zmianę stanu prawnego nie miały. Ponadto w niniejszej sprawie została zaskarżona decyzja a nie bezczynność czy przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego. Naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 35 K.p.a. nie mogło więc mieć znaczenia przy ocenie ich legalności. Kwestie czasu trwania tego postępowania wykraczają poza przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Trudno też z faktu, że w odniesieniu do innych nieruchomości w innym czasie zostały wydane inne decyzje skutecznie wywodzić, że takie decyzje także powinny zapaść w tym konkretnym przypadku. O tym decydowały obowiązujący stan prawny i stan faktyczny w konkretnych sprawach. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący byli wprowadzani w błąd. Organy błędnie interpretowały zapisy ustawy zmieniającej, czego efektem było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji przez Sąd w 2013 roku. Jak wcześniej wskazano z przepisów ustawy o zasadach nie wynika aby skarżący mieli roszczenia, których dochodzenie warunkuje wygaszenie trwałego zarządu. Lokale co do zasady musiały być "przeznaczone na sprzedaż" (zob. art. 4 ust. 1) a sprzedaż nawet na wniosek osoby uprawnionej była uzależniona od niczym nieobwarowanej woli zbywcy (art. 4 ust. 3). Nawet ewentualne zapewnienia organu o sprzedaży mieszkań (co nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy) nie mogą stanowić podstawy do braku uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w chwili wydawania decyzji nie budzi wątpliwości, iż powołanie przez organ I instancji w podstawie prawnej art. 105 § 1 pkt 5 K.p.a. w świetle uzasadnienia decyzji stanowiło oczywistą omyłkę pisarską, a taka wada mogła być usunięta i została zauważona przez organ odwoławczy, który ją właściwie ocenił i przywołał właściwą jednostkę redakcyjną. Sąd nie dopatrzył się więc zarzucanych naruszeń prawa. Brak też jakichkolwiek podstaw do podzielenia zasadności zarzutów w zakresie naruszenia pozostałych przepisów prawa, bo w żadnej mierze nie mogły one mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, w której postępowanie było bezprzedmiotowe. Niewątpliwie wadliwe było natomiast w ocenie Sądu kierowanie na końcowym etapie do zainteresowanych zawiadomień "o wszczęciu postępowania w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu sprawowanego przez [...] Park Narodowy...", skoro postępowanie w konkretnej sprawie zostało już wcześniej wszczęte, było w toku i nie zmienił się przedmiot tego postępowania. Uchybienie to nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy. Wobec niestwierdzenia którejkolwiek z podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. W pkt II Sąd orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2015 r., poz. 1805 – skargi zostały wniesione przed wejściem w życie nowych przepisów w tej materii) z uwzględnieniem § 4 ust. 3 tego rozporządzenia. O zwrocie opłaty od zażalenia uiszczonej bez wezwania Sąd orzekł na podstawie art. 225 P.p.s.a.