II SA/Rz 1026/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. K. i L. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia -skargę oddala- II SA/Rz 1026/18 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipa 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), nakazał LK rozbiórkę ogrodzenia działki nr 1095/1 w [...], usytuowanego w granicy z działką nr 1096/1. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że w dniu 2 lutego 2017 r. przeprowadził oględziny działki nr 1095/1 wraz z rozprawą administracyjną. Ustalono, że na ww. nieruchomości, od strony działki nr 1096/1, na odcinku 11,1 m wykonane zostało ogrodzenie pełne z bloczków betonowych prefabrykowanych. Wysokość ogrodzenia mierzona od strony działki nr 1095/1 wynosi 1,86 m, a od strony działki nr 1096/1 – 2,27 m. Od strony południowej (od strony ul. [...]) wykonano ogrodzenie pełne z bloczków betonowych obłożonych w części kamieniem. Ogrodzenie na tym odcinku posiada zmienną wysokość – od 2,47 m w narożniku zachodnim, mierzoną od strony działki nr 1095/1, do 2,0 m w narożniku wschodnim. Od strony wschodniej działka nr 1095/1 posiada ogrodzenie pełne o wysokości nieprzekraczającej 2,0 m, a w pozostałej części została ogrodzona ogrodzeniem z siatki stalowej mocowanej do słupków o wysokości 1,5 m. Ustalono również, że sporne ogrodzenie zostało wykonane w 2016 r., na podstawie zgłoszenia z 15 kwietnia 2014 r. dokonanego przez LK i przyjętego bez sprzeciwu ze strony Prezydenta Miasta [...]. Organ podał, że zgłoszenie dokonane przez LK obejmowało realizację ogrodzenia działki nr 1095/1 o wysokości 1,8 m. Zdaniem PINB, ogrodzenie od strony ul. [...] nie zostało zrealizowane zgodnie ze zgłoszeniem, jako że jego odcinek posiada wysokość 2,4 m, niemiej skoro wykonane zostało zgodnie z przepisami techniczno – budowlanym i na podstawie zgłoszenia, to brak jest podstaw do podjęcia względem tego odcinka dalszych czynności w ramach sprawowanego nadzoru. Wobec zaś przebudowy gazociągu zlokalizowanego na działce skarżących i usunięcia kolizji tego gazociągu ze zrealizowanym ogrodzeniem uznać należało, że jedynie roboty budowlane związane z realizacją ogrodzenia od strony działki nr 1096//1 wykonane zostały bez wymaganego prawem zgłoszenia. Tym samym, w realiach opisywanej sprawy zastosowanie znajduje procedura naprawcza określona w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Skoro zaś sporne ogrodzenie zlokalizowane jest w granicy działek, a zatem znajduje się tak na działce nr 1095/1, jak i działce sąsiedniej, a inwestor nie posiadał i nie posiada prawa do dysonowania nieruchomością sąsiednią na cele budowlane, organ I instancji uznał za zasadne wydanie nakazu rozbiórki ogrodzenia. Odwołanie od tej decyzji wnieśli KK LK zarzucając wydanie jej w oparciu o błędnie ustalona okoliczność, że właścicielka działki sąsiedniej, w granicy której zrealizowano sporne ogrodzenie, nie wyraziła zgody na jego budowę, a zatem, że inwestor ogrodzenia nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością sąsiednią na cele realizacji ogrodzenia. Ponadto organ I instancji nie ustalił, czy zgłoszenie dokonane przez inwestora nie obejmowało realizacji całego ogrodzenia działki. Zdaniem odwołujących, również za nie odpowiadające stanowi faktycznemu uznać należało ustalenia organu co do wysokości ogrodzenia objętego nakazem rozbiórki, gdyż ogrodzenie to było realizowane na działce odwołujących, a zatem inwestor sugerował się pomiarem jego wysokości od strony własnej działki, a nie działki sąsiedniej. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił opisaną wyżej decyzję organu I instancji i jednocześnie nakazał LK rozebranie ogrodzenia działki nr 1095/1 [...] położonej przy [...], wykonanego z bloczków prefabrykowanych na długości 11,1 m, usytuowanego w granicy z działką nr 1096/1. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał podał, że stanowisko organu I instancji odnośnie konieczności rozbiórki spornego ogrodzenia jest słuszne. Wysokość ogrodzenia mierzona musi być od miejsca, w którym rozpoczęto jego wznoszenie, co oznacza że należy wykluczyć możliwość pomiaru jedynie od strony działki inwestora. Zwłaszcza przy różnych poziomach terenu, pomiar wysokości ogrodzenia winien być dokonany od poziomu gruntu, zarówno po stronie działki inwestora, jak i po stronie działki sąsiedniej. Zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze stan faktyczny wskazany przez organ I instancji należało uznać, że zarówno kwalifikacja robót budowlanych związanych z budową spornego ogrodzenia jako robót budowlanych wykonanych bez wymaganego prawem zgłoszenia, jak i uznanie, że inwestor nie legitymował się i nie legitymuje się nadal prawem do dysponowania nieruchomością sąsiednią na cele budowlane, było prawidłowe. W opisywanej sprawie zachodzą nie zachodzą zatem przesłanki do wydania nakazu wykonania określonych robót celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jak również przesłanki do wydania decyzji o nakazie zaniechania dalszych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, co w konsekwencji obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce ogrodzenia. PWINB podniósł, że z sentencji decyzji musi jednoznacznie wynikać jaki obowiązek i w jakim zakresie winien wykonać zobowiązany. Ponieważ organ I instancji nie sprecyzował dokładnie na jakiej długości ogrodzenie z bloczków betonowych, usytuowane w granicy z działką nr 1096/1 winno zostać rozebrane, należało dokonać reformacji zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, LK KK wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a w konsekwencji o umorzenie postępowania administracyjnego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku inwestora o przeprowadzenie dowodu z zeznań wskazanego przez niego świadka na okoliczność ustalenia przebiegu oraz sposobu realizacji spornej inwestycji; 2. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki ogrodzenia, pomimo tego, że okoliczności faktyczne sprawy dawały podstawy do wdrożenia postępowania naprawczego, gdyż ulokowanie inwestycji wskazywało na posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy obu instancji nie wykazały w żaden sposób, że ogrodzenie skarżącego istotnie zlokalizowane jest w części na działce sąsiedniej. 3. art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem aktywności inwestora było wzniesienie ogrodzenia odpowiadającego wymiarom określonym przez ten przepis. Nie ustalono bowiem jakie elementy ogrodzenia już istniały na gruncie w dacie realizacji inwestycji, podczas gdy sporne ogrodzenie zlokalizowano na istniejących już wcześniej i nie zrealizowanych przez inwestora elementach. Tym samym w sposób nieuprawniony przyjęto, że inwestor zrealizował ogrodzenie o wysokości przekraczającej 2,20 m, skoro konstrukcje pochodząca z jego aktywności takiej wysokości nie przekracza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. W piśmie procesowym z 8 listopada 2018 r. uczestniczka postępowania KK wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.", stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Ustalenia stanu faktycznego zostały dokonane przez organy nadzoru budowlanego prawidłowo i mogły być podstawą wydanych przez nie rozstrzygnięć. Dotyczą one wybudowania ogrodzenia działki nr 1095/1 obr. [....] od strony działki nr 1096/1, o wysokości przekraczającej 2,20 m, bez zgłoszenia właściwemu organowi. Niesporne jest, że LK dokonał w dniu 15 kwietnia 2014 r. zgłoszenia Prezydentowi Miasta [...] budowy ogrodzenia działki 1095/1, jednakże zgodnie z zakresem robót (potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia w aktach administracyjnych sprawy) zgłoszenie to dotyczyło jedynie wykonania ogrodzenia od ul. [...] (dz. 843/4 i 843/7), z pustaków zalewowych i wysokości 180 cm. W wówczas obowiązującym sanie prawnym zgłoszenie takie wymagane było w przypadku budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Nie ulega wątpliwości, że zgłoszenie to nie obejmowało ogrodzenia od strony działki nr 1096/1, które jak wynika z akt sprawy zostało wykonane w 2016 r. Budowa ogrodzenia zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na mocy art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane, jednakże na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, budowa ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej. W rozpoznawanej sprawie z ustaleń organów wynika, że wysokość ogrodzenia działki nr 1095/1 od strony ul. [...] wynosi od 2,47 m do 2,0 m, a zatem niezgodnie z dokonanym w tym zakresie zgłoszeniem, gdzie określono wysokość na 1,80 m. Jednakże organy zgodnie stwierdziły, że ten odcinek ogrodzenia wykonany został zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi, wzięto również pod uwagę dokonaną przez inwestora przebudowę gazociągu średniego ciśnienia, będącego w kolizji z ogrodzeniem działki nr 1095/1, zaakceptowaną przez P sp. z o.o. [...]. Na tym odcinku ogrodzenia, tj. od strony ul. [...] brak jest zatem podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Organy stwierdziły natomiast, że przedmiotowe ogrodzenie od strony działki nr 1096/1 przekracza wysokość, która zwalnia od obowiązku zgłoszenia zamiaru wykonania takiej inwestycji właściwemu organowi (2,20 m). W ocenie Sądu prawidłowe są w tym zakresie ustalenia organów co do wysokości ogrodzenia w tej części. Słusznie wywodzi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji, że przy różnych poziomach gruntu po obu stronach ogrodzenia, jego wysokość musi być mierzona po stronie obu ogrodzonych działek i od miejsca, w którym wzniesiono ogrodzenie. Z ustaleń tych wynika, że wysokość ogrodzenia od strony działki skarżącego wynosi 1,86 m, natomiast od strony działki sąsiedniej o nr 1096/1 – 2,27 m. Prawidłowo zatem organy uznały, że wykonania ogrodzenia w tej części nastąpiło bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia, a w konsekwencji, że w realiach opisywanej sprawy zastosowanie znajdują przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane. W przypadku samowolnie realizowanych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, organ wydaje jeden z dwóch rodzajów decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Uzasadniając nakaz rozbiórki organy wykazały dlaczego w stanie faktycznym sprawy nie mogły wydać innego rozstrzygnięcia, spośród wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził, że zaniechanie dalszych robót budowlanych nie wchodzi w grę, bowiem obiekt został wykonany. W ocenie organu I instancji nie jest również możliwe nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 ), bowiem tego rodzaju nakaz wydaje się, jeżeli roboty budowlane wykonane zostały w sposób niezgodny z przepisami i istnieje możliwość doprowadzenia ich do zgodności z przepisami. Istotne jest w rozpoznawanej sprawie, że skarżący, wobec braku zgody KK – właścicielki działki 1096/1 na wybudowanie ogrodzenia w granicy z jej działką, nie legitymującą się wymaganym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji, jak słusznie wskazuje organ w zaskarżonej decyzji możliwe było tylko zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W realiach rozpoznawanej sprawy "doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego" oznacza de facto rozbiórkę ogrodzenia w omawianej części, dlatego też takiej treści decyzja została wydana przez organ I instancji. Prawidłowo też treść decyzji o rozbiórce została zreformowana przez organ odwoławczy poprzez precyzyjne określenie długości na jakiej ogrodzenie powinno zostać rozebrane. Za niezasadny Sąd uznał też zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego LK. Wniosek ten dotyczył przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka na okoliczność zobrazowania przebiegu inwestycji i sposobu jej realizacji. Odniesienie się organu do tej kwestii w zaskarżonej decyzji jest rzeczywiście lakoniczne, jednakże konkluzja jest prawidłowa, w sytuacji, gdy podnoszone we wniosku okoliczności nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, co zresztą organ wskazał w innym miejscu uzasadnienia wskazując, że istotna jest jedynie wysokość ogrodzenia mierzona od miejsca, w którym rozpoczęło jego wznoszenie. Ponadto nie można kwestionować braku zgody skarżącej na wykonanie ogrodzenia o takiej wysokości, tylko dlatego, że swój sprzeciw wyraziła ona wobec organów nadzoru budowlanego dopiero po zakończeniu budowy ogrodzenia. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.