II SA/Rz 1027/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję II SA/Rz 1027/05 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2005 r. /[...]/, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 54, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm./ Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania E. S. od decyzji Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] lipca 2005 r. /[...]/ w sprawie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej dla osób starych DPS Spokojnej Starości im. [...] w K., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji ostatecznej wynika, że organ odwoławczy uznał, iż E. S. nie spełnia wszystkich przesłanek do umieszczenia w domu pomocy społecznej, a wymienionych w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. – o pomocy społecznej. Niewątpliwie spełnia ona pierwszą z tych przesłanek – w postaci konieczności całodobowej opieki osób drugich z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności – gdyż jest osobą w podeszłym wieku (82 lata), ma zmiany miażdżycowe, lekki zespół otępienny i psychoorganiczny. Wprawdzie porusza się samodzielnie, dotychczas przygotowywała posiłki, dbała o higienę, wykonywała drobne czynności w uprawie działki, jednakże wymaga pomocy i nadzoru w podawaniu leków; tym samym spełnia drugą z przesłanek przewidzianych w powołanym wyżej przepisie, jaką jest brak możliwości samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu. Organ odwoławczy stwierdził również, że sporne w sprawie jest spełnienie przesłanki trzeciej, czyli przesłanki w postaci braku możliwości zapewnienia E. S. pomocy w formie usług opiekuńczych. Niezbędną opiekę i pielęgnację w miejscu zamieszkania zobowiązana jest osobie potrzebującej zapewnić przede wszystkim rodzina, jeśli sytuacja tego wymaga wspierana przez gminę, najpierw w formie usług opiekuńczych. Dopiero brak możliwości zapewnienia niezbędnej opieki w formie usług opiekuńczych stanowi podstawę do skierowania osoby wymagającej tej opieki do domu pomocy społecznej. Organ I instancji ma jednak możliwości zapewnienia E. S. udzielenia usług opiekuńczych. Wskazując nadto na przepis art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej – wynika z niego, że osobę o której mowa w ust. 1 tego artykułu kieruje się do domu pomocy społecznej po uzyskaniu zgody tej osoby – organ ten stwierdził, że ta sprawa budzi wątpliwości. Wprawdzie E. S. podpisała wniosek o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej w K., ale z rozmów z nią wynika, że pragnie powrócić do środowiska i wyraża zgodę na korzystanie z usług opiekuńczych. Skoro więc nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, aby E. S. mogła uzyskać miejsce w domu pomocy społecznej, to tej pomocy nie mogły jej przyznać organy I i II instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła E. S. z żądaniem jej zmiany lub uchylenia wydanych w sprawie decyzji, zarzucając im naruszenie art. 7 k.p.a. na skutek niewyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego, a w szczególności braku możliwości zapewnienia odwołującej się całodobowej opieki ze strony rodziny – syna i córki oraz usług opiekuńczych, a zatem naruszenia słusznego interesu odwołującej się w przedmiocie jej umieszczenia w domu pomocy społecznej im. [...] w K., w którym faktycznie przebywa od 20 maja 2005 r. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy pominął, iż jest ona osobą cierpiącą na zespół otępienia i zespół psychoorganiczny, stąd też jej oświadczenia o niesamodzielnym podjęciu decyzji pobytu w DPS, chęci powrotu do syna i korzystania z usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania mogą być złożone "za ewentualną sugestią przeprowadzającego wywiad środowiskowy". Syn odwołującej się, u którego przebywała przed udaniem się do DPS w K. ze względu na stan zdrowia /choroby serca i kręgosłupa/ wymaga opieki i pomocy drugiej osoby i z tego powodu /stan zdrowia/ córka zamieszkała w R. nie może sprawować opieki nad chorą matką, zaś sprawowanie takiej opieki przez córkę przebywającą w F. jest wykluczone. Dołączając zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia syna i córki, skarżąca zarzuciła, że brak ustaleń w powyższym zakresie – zgodnych z rzeczywistym stanem sprawy – spowodował stwierdzenie spełnienia przesłanek z pkt. 1 i 2 ust. 1 art. 54 ustawy o pomocy społecznej i uznanie, że może ona korzystać z pomocy w formie usług opiekuńczych. Zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 7 k.p.a., bowiem pomija interes społeczny i słuszny interes skarżącej, gdyż usługi opiekuńcze nie są usługami całodobowymi, a ona takich wymaga. Brak możliwości zapewnienia opieki ze strony rodziny w pozostałym okresie dobowym i przy uwzględnieniu wieku i stanu zdrowia skarżącej przemawiają za umieszczeniem w Domu Pomocy Społecznej, w którym już przebywa, czuje się dobrze i zamierza tam nadal pozostać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z podobną argumentacją, jaka została zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej /§ 1/, zaś kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270/, stanowiąc że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od zarzutów skargi, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i gdy jest to, jak w niniejszym przypadku, decyzja administracyjna, powinność uwzględnienia skargi, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, a także w sytuacji przewidzianej w pkt. 3 tego przepisu. Oceniając zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powyższej ustawy/. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 k.p.a./ organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Kompetencje organu odwoławczego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wynikają z art. 138 k.p.a., a tylko w ograniczonym zakresie ma ona kompetencje kasacyjne. Rozstrzygnięcia merytoryczne normuje art. 138 § 1 pkt 1 i 2 zdanie pierwsze – organ ten może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję /pkt 1/ bądź uchylić i zmienić zaskarżoną decyzję /pkt 2, zdanie pierwsze/. Drugi natomiast rodzaj rozstrzygnięć organu odwoławczego – którym są decyzje kasacyjne – normuje art. 138 § 1 pkt 2 in fine oraz art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, gdy w jego ocenie rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak również pod względem celowości. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się więc wówczas z rozstrzygnięciem organu I instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2005 r. organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, który orzekł o odmowie skierowania E. S. do domu pomocy społecznej dla osób starych DPS im. [...] w K. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednakże, że w ocenie organu odwoławczego sporne jest w sprawie spełnienie przesłanki trzeciej z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm./, czyli przesłanki w postaci braku możliwości zapewnienia – w konkretnym przypadku odwołującej się – pomocy w formie usług opiekuńczych. W dalszej zaś treści tego uzasadnienia stwierdził, że organ I instancji ma możliwość zapewnienia pomocy w formie usług opiekuńczych E. S., która chce wrócić do T. i wyraża zgodę na korzystanie z takich usług. Organ odwoławczy stwierdził również, że wątpliwości budzi sprawa uzyskania zgody E. S. na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Nie budzi zatem jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę merytorycznie, mając wspomniane wyżej wątpliwości /świadczą o tym wyraźnie użyte przez niego zwroty "sporne jest w sprawie", "wątpliwości budzi"/. Oznacza to, że organ ten nie dokonał należytego wyjaśnienia i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Musi to być mu poczytane za zaniedbanie obowiązkom proceduralnym określonym przepisami art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W rezultacie wadliwym było skorzystanie przez niego z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. /przedwczesną była akceptacja poglądu organu I instancji/. Niewątpliwe jest, że organ odwoławczy rozstrzygając merytorycznie sprawę, poprzestał na materiale dowodowym zebranym w pierwszej instancji. Kwestie uznane przez niego za sporne, czy budzące wątpliwości, o czym wspomina w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji, wymagały istotnie – w ocenie Sądu – jednoznacznych i nie budzących wątpliwości ustaleń; w aktualnym stanie dowodowym sprawy nie znajdują one należytego odzwierciedlenia. Nie tylko bowiem wątpliwości budzić musi to, czy skarżąca wyraziła zgodę na umieszczenie w domu pomocy społecznej, ale również możliwość /ze względu na stan zdrowia/ podjęcia przez nią takiej decyzji. Od dnia 18 maja 2005 r., jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, skarżąca przebywa w Domu Pomocy Społecznej w K., a więc przebywała tam już w dacie wydania decyzji przez organ I instancji. Z zebranych przez ten organ dowodów wynika, że skarżąca posiada dom w K., który nie nadaje się do zamieszkania, zaś syn, z którym w ostatnich latach mieszkała w T., nie wyraża zgody na jej powrót /zamieszkanie u niego/. Stąd też stwierdzenie w zaskarżonej decyzji o możliwości zapewnienia skarżącej przez organ I instancji pomocy w formie usług opiekuńczych – gdy odnosi się on w swojej decyzji do sytuacji skarżącej "pozostania w środowisku, tj. u syna" – zdaje się być hipotetyczne. Podnieść zarazem wypada, że według jej twierdzeń zawartych w skardze, w domu pomocy społecznej, w którym przebywa, "czuje się dobrze i zamierza tam nadal pozostać". W ponownym postępowaniu organ odwoławczy uzupełni zebrany w sprawie materiał dowodowy /art. 136 k.p.a./ w zakresie niezbędnym do usunięcia stwierdzonych uchybień, a w rezultacie pozwalającym na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Mając na uwadze to wszystko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. 9.03.2006 PK