II SA/Rz 1027/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Piotr Godlewski Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. K. i Z. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z. P. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz radcy prawnego M. W. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 /słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Przedmiotem skargi J.K. i Z.P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej SKO lub Kolegium z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów podjęta w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi R., gmina [....] o ogólnym obszarze 510,1411 ha, poszerzonym o części gruntów wsi S., gmina [...] o obszarze 4450 ha. Od decyzji tej odwołali się Z.P., reprezentowana przez pełnomocnika B.J., J. K. i B. i J.P. Z.P. zarzuciła wydanemu rozstrzygnięciu nieuwzględnienie jej interesu, wprowadzanie w błąd przez geodetów w procesie scalania, przewlekłe załatwianie wniosków zainteresowanych oraz sformułowała roszczenia cywilno-prawne. J.K. nie zgodził się na nowowytyczoną drogą, która utrudnia mu gospodarowanie. B. i J.P. wskazali na błąd w wycenie działki nr 888. Wszyscy skarżący wnieśli o uchylenie decyzji z uwzględnieniem ich interesów. Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...]. Po rozpatrzeniu skarg Z.P. oraz J.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 106/14 uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej "P.p.s.a."). W motywach orzeczenia wskazano na rozbieżności w wielkości obszaru scalenia określone w treści postanowień o wszczęciu postępowania scaleniowego i poszerzeniu jego obszaru oraz decyzji scaleniowej. W postanowieniach wskazano bowiem powierzchnię 513,38 ha, zaś w decyzji 510,1411 ha we wsi R. i 0, 4450 ha wieś S. Organ odwoławczy prowadząc swoje postępowanie winien to wyjaśnić, bowiem obowiązkiem organu rozpoznającego odwołanie była ocena prawidłowości wydania obu postanowień. Sąd wskazał także, że nie może ustalić co było przedmiotem badania organu odwoławczego, bowiem uzasadnienie organu odwoławczego jest powtórzeniem uzasadnienia decyzji organu I instancji. Brak jest w nim stanowiska organów w przedmiocie zarzutów Z.P. odnośnie dopuszczalności regulowania statusu drogi w postępowaniu scaleniowym. Za uzasadnione uznał Sąd zarzuty J.K. w zakresie, w jakim nie wyjaśniono w rozstrzygnięciu odwoławczym, czy jego działki nr 654 i nr 817 mają dostęp do drogi publicznej. Działki te również nie są wymienione wśród tych, dla których Gmina jest zobowiązana wykonać przepusty lub wyrównać teren, umożliwiając po scaleniu dostęp do drogi. W następstwie powyższego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. W podstawie prawnej powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołano tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") oraz art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 2 ust. 1 i 4, art. 3 ust. 1 i 4, art. 7, art. 8 ust. 1 – 6, art. 14 ust. 2, art. 17, art. 19, art. 23, art. 27 ust. 1, 3, 4, art. 28 ust. 1 i 2, art. 29 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 700, dalej "ustawa scaleniowa", a także art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 17 lutego 1960 r. o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych (Dz. U. z 1960 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.) oraz art. 30 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 193 poz.1287 ze zm.). Kolegium w uzasadnieniu przytoczyło najistotniejsze unormowania zawarte w ustawie scaleniowej dotyczące postępowania scaleniowego. Wyjaśniło, że Z.P. przed scaleniem posiadała grunt o pow. 2.24 ha i wartości 248.19 pkt szacunkowych, a po scaleniu wydzielono grunt o pow. 2, 1192 ha wartości szacunkowej 242,41 pkt szacunkowych. Wskazało, że po dokonaniu analizy projektu i zarzutów skarżącej dotyczących ustalenia granicy między działkami oznaczonymi przed scaleniem nr 378 i nr 379 komisja postanowiła ustalić ją w trybie rozgraniczenia, jednak nie doszło do zawarcia ugody. Odnośnie granicy między drogą – działka nr 221, a działką nr 222 (nr 379 przed scaleniem) komisja mając na uwadze interes społeczny oraz fakt, iż wzdłuż drogi usytuowane są działki zabudowane (protokół nr 34) postanowiła ustalić przebieg drogi zgodnie z projektem, z tym że ma ona pozostać drogą gminną. W wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu scalenia komisja po dokonaniu wizji na gruncie zaprojektowanych działek postanowiła dokonać zmiany konfiguracji działek nr 683 i 565 wg stanu użytkowania na gruncie, natomiast działka nr 415 pozostała bez zmian. Odnośnie J.K. Kolegium wyjaśniło, że przed scaleniem posiadał grunty rolne o pow. 3,40 ha oszacowane na 355, 29 – po potrąceniu na drogi 2, 5 %, tj. 8, 88 pkt – pozostało do zaprojektowania 346, 41 pkt. W wyniku scalenia wydzielono na jego rzecz grunty rolne o pow. 3, 2596 ha oszacowane na 346,85 pkt. Komisja po rozpatrzeniu zarzutów J.K. stwierdziła, że ekwiwalent za działkę nr 817 - obecny numer 580 został wydzielony prawidłowo, jednakowej szerokości i wydłużony do rowu, co zwiększyło powierzchnię działki o 4,5 ara, przy czym działka ta posiada dostęp do drogi (mapa nr 2). Odnośnie działki nr 1726, to zgodnie z ideą scalenia ekwiwalent za tę działkę został wydzielony w miejscu działek 1166, 1169, 1175 – z czego utworzono działkę o pow. 1, 358 ha o nr 721. Działki o numerach 654 i 660 (obecnie 495/1 i 495/2) posiadają dostęp do drogi. J.K. był prawidłowo zawiadomiony o wszystkich czynnościach, a w toku postępowania nie podejmowano żadnej uchwały w sprawie pozostawienia w stanie nienaruszonym działek położonych przy drodze, zatem jego zarzuty nie znajdują uzasadnienia. Odnosząc się do zarzutów B. i J.P. kwestionujących zmniejszenie działki nr 888 organ wyjaśnił, że Komisja ustaliła, iż według operatu ewidencji gruntów działka nr 888 ma wykazaną powierzchnię 0,08 ha, natomiast na gruncie w granicy wskazanej przez właściciela 0,06 ha, zaś działka nr 889/1 ma wg ewidencji gruntów 0,11 ha, a na gruncie powierzchnię 0,1654 ha, dlatego w ramach scalenia gruntów doprojektowano z działki gminnej 0,02 ha. Komisja po zbadaniu sprawy ustaliła, iż w dokumencie złożonym do Księgi Wieczystej nr [...] wykazano, że parcela 416/3 - obecnie działka 888 posiadała powierzchnię 0,066 ha, a ponadto według Aktu Notarialnego nr Rep. [...] S.S. nabył 33 m kw. - czyli część budynku, który sprzedał B. i J.P. w 2007 r. W związku z powyższym komisja przywróciła granice przez środek sieni wg wskazań przy pomiarze niezmienników i ustaliła, że brakujący ekwiwalent dla Państwa P. należy wypłacić w formie pieniężnej, na co J.P. wyraził zgodę. Zastrzeżenia wobec propozycji scaleniowych stawiane w toku postępowania jak też w odwołanych Z.P. oraz J.K. były przedmiotem rozpatrzenia w toku postępowania scaleniowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 8 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej uczestnicy scalenia otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, mając na uwadze to, że za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. W przypadku gdy ze względów technicznych nie było możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej zastosowano dopłaty pieniężne. Dopłaty te przysługiwały za, różnicę wartości przekraczającą +3%. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 4 powołanej ustawy wysokość dopłat ustalono według cen przyjętych przy szacowaniu gruntów objętych scaleniem. Zastrzeżenia do okazanego projektu scalenia złożyło 36 uczestników scalenia, które zostały zaopiniowane przez komisję doradczą w obecności zainteresowanych uczestników scalenia. Komisja uznała, że zastrzeżenia 5 uczestników scalenia są nieuzasadnione i nie zostały uwzględnione. Pozostałe zostały uwzględnione i strony wyraziły zgodę na proponowane rozwiązania. Realizując wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 106/14 dotyczące różnicy obszarów powierzchni gruntów wynikających z postanowień oraz z decyzji Kolegium przeprowadziło postępowanie w tym zakresie zwracając się z pismem do Starosty [...] Z wyjaśnień przesłanych przez Starostę wynika, iż postanowieniem z dnia [...].09.2011 roku nr: [...] wszczęto postępowanie scaleniowe wsi R. o pow. 510,08 ha. Postanowieniem z dnia [...].01.2011 roku nr: [...] poszerzono obszar scalenia gruntów wsi P. o grunty wsi R. o pow. (-) 3,49 ha. Decyzją z dnia [...].11.2012 roku nr [...] zatwierdzono obszar scalenia gruntów wsi P. o pow. 537,3085 ha i wsi R. o pow. (+) 0,3889 ha. Postanowieniem z dnia [...].11.2012 roku nr [...] poszerzono obszar scalenia gruntów wsi R. o grunty wsi S. w o pow. (+) 3,30 ha. Decyzją z dnia [...].09.2013 nr [...] zatwierdzono projekt scalenia gruntów wsi R. o pow. 510,1411 ha i wsi S. o pow. (-) 0,4450 ha. Dokonując pomiaru granic zewnętrznych wsi R. ustalano je po naturalnych granicach. Decyzją dnia [...].10.2012 roku nr [...] w sprawie zmian w ewidencji gruntów przeniesiono działkę nr 676 o pow.0,04 ha ze wsi S. do wsi R. zmieniając jej oznaczenie na działkę nr 1296 o pow. (+) 0,04 ha, (zlikwidowano przebieg granicy przez środek drogi) Decyzją dnia [...].10.2012 roku nr [...] w sprawie zmian w ewidencji gruntów przeniesiono działkę nr 1289/pół o pow. 0,07 ha wsi R. do wsi S. zmieniając oznaczenie na działkę nr 2251 pow. 0,13 ha, ubyło (-) 0,07 ha. Decyzją dnia [...].10.2012 roku nr [...] w sprawie zmian w ewidencji gruntów dokonano zmiany powierzchni działki nr 58 wsi R. związku z ponownym ustaleniem jej granic z 0,24 ha na 0,5667 ha - przybyło (+) 0,3267 ha. Po dokonaniu bilansu wykazanych powierzchni obszar scalenia gruntów wynosi 510,1306 ha. Do decyzji scaleniowej przyjęto powierzchnię ogólną wsi obliczoną analitycznie 510,1411 ha. Różnica w powierzchni (-) 0,0105 ha wynika z dokładności jej obliczenia (część działek liczono analitycznie z dokładnością do 0,0001 ha a część w zaokrągleniu do 0,01 ha metodą graficzną i graficzno - mechaniczną). W następstwie powyższych ustaleń organ odwoławczy uznał, że postępowanie scaleniowe zostało przeprowadzone zgodnie z ustawą scaleniową. Z.P. zaskarżyła opisaną na wstępie decyzję wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącej Kolegium nie odniosło się do wytycznych zawartych w wyroku WSA o sygn. akt II SA/Rz 106/14. Nadal nie wyjaśniono przyczyn i podstaw prawnych objęcia scaleniem drogi prywatnej oznaczonej nr 221. Regulacja statusu drogi w postępowaniu scaleniowym jest niezgodna z art. 1 ustawy scaleniowej. Podniosła, że podpisała zgodę na objęcie scaleniem nieruchomości zabudowanej, jednakże warunki rozgraniczenia, które zostały z nią ustalone nie zostały spełnione przy rozgraniczeniu. Skarżąca podpisała protokół graniczny, jednak podpis znajduje się wyłącznie na ostatniej stronie i brak jest chociażby parafy pod sporządzonym szkicem graficznym. Szkic ten został zmieniony już po podpisaniu całego protokołu i na podstawie tej zmiany przesunięto granice nieruchomości zabudowanej niezgodnie z ustalonymi warunkami. Kolegium nie odniosło się także do zarzutów braku podpisów 179 osób właścicieli gruntów wsi R., którzy znaleźli się w wykazie wnioskujących o wykonanie scalenia. Ponadto w jej ocenie obszar scalenia powinien być jednoznacznie określony w decyzji scaleniowej, a wyliczenia przedstawione przez Kolegium nie znajdują odzwierciedlenia w decyzjach wydawanych przez Starostę. J.K. w skardze na opisaną na wstępie decyzję zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, a to: - art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie mu wypowiedzenia się do co zebranych odwodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z wnioskowanego rzez skarżącego w toku postępowania protokołu zebrania wiejskiego wsi Rożniatów, - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący . Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że nie otrzymał wezwania "na komisję", wskazał, że na rowie musi zostać zrobiony przepust gwarantujący dostęp do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji należy wskazać, że została ona wydana po uprzednim uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r. w sprawie sygn. akt II SA/Rz 106/14. Fakt ten, że tutejszy Sąd wypowiada się ponownie w niniejszej sprawie, nie pozostaje bez wpływu na zakres dopuszczalnej obecnie kontroli. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., w nowym brzmieniu, ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2015 r. przepis ten wskazywał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu zmiany wskazywano, że ma ona na celu usunięcie wątpliwości co do zakresu związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wprowadzenie sformułowanie o "związaniu sądów jak i organów" oznacza, że danym orzeczeniem będzie związany w sprawie zarówno wojewódzki sąd administracyjny jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Dotychczasowe brzmienie przepisu art. 153 mogło wywoływać wątpliwości co do związania Naczelnego Sądu Administracyjnego oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu pierwszej instancji. Poza tym zmiana tego przepisu poprzez dodanie "chyba, że przepisy prawa uległy zmianie" oznacza, że zmiana ma zagwarantować stronom pewność, że ocena prawna wynikająca z prawomocnego wyroku nie będzie wzruszona w kolejnych orzeczeniach sądowych. Wobec tego zakres kontroli Sądu orzekającego ponownie w tej sprawie sprowadzać się może wyłącznie do kontroli, czy przepis art. 153 P.p.s.a. nie został naruszony. Wobec tego nowe zarzuty skargi nie mogą być rozpoznawane w ponownym postępowaniu. Strony niezadowolone z wcześniejszego rozstrzygnięcia Sądu mogły wnosić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzję organu odwoławczego wskazał w swym uzasadnieniu, że wykaz właścicieli gruntów w liczbie 179 osób nie zawiera podpisów tych osób. W kontrolowanym ponownie przez Sąd rozstrzygnięciu organu brak jakiejkolwiek wypowiedzi na ten temat. Organ wyjaśnił rozbieżności co do powierzchni gruntów objętych scaleniem. Organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanowiska Sądu, że w aktach administracyjnych brak jest potwierdzenia, że J.K. został prawidłowo zawiadomiony o zebraniu w dniu 24 października 2012 r. W aktach administracyjnych znajduje się jedynie "wykaz uczestników, którzy nie zgłosili się pomimo zawiadomienia" (K - 157), a wyjaśnienie organu odwoławczego w rozstrzygnięciu poddanym kontroli (K – 46 - str. 5 uzasadnienia) nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Również zarzut skarżącej Z.P. dotyczący drogi przebiegającej w zbliżeniu do jej zabudowań nie został wyjaśniony. Organ w swym uzasadnieniu wyjaśnił, że "interes społeczny przemawiał za tym, aby droga ta pozostała. Decyzja scaleniowa jest decyzją uznaniową, więc oceniając jej prawidłowość należało uwzględnić również jej interes, a następnie dać temu wyraz w uzasadnieniu. Brak również wypowiedzi, czy w postępowaniu scaleniowym można zmieniać status drogi z prywatnej na publiczną – co cały czas kwestionuje skarżąca Z.P. Zarzuty J.K. zostały uwzględnione w poprzednim rozstrzygnięciu, o ile chodziło o dostęp do drogi dla dwóch działek. Zdaniem skarżącego to co zostało urządzone jako droga, ze względu na ułożenie terenu nie może spełniać charakteru drogi. Organ nie wyjaśnił wystarczająco tego zagadnienia. Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę.