II SA/Rz 1028/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. Sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zmianę miejsca urządzenia i prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa A. Sp. z o.o. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III. zwraca na rzecz Przedsiębiorstwa A. Sp. z o.o. kwotę 300 zł / słownie: trzysta złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. II SA/Rz 1028/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi Przedsiębiorstwa [..] Sp. z o.o. z siedzibą w [..] (dalej: "Spółka") jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w [..] z dnia [..] maja 2010 r. nr [..] którą utrzymano w mocy decyzję własną z dnia [..] lutego 2010 r. nr [..] o odmowie zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w [..] z dnia [..] lipca 2009 r. nr [..] w zakresie zmiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Decyzje te zapadły w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [..] lipca 2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej w [..] udzielił Spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 62 punktach zlokalizowanych na terenie województwa podkarpackiego. W podaniu z dnia 28 września 2009 r. uzupełnionym dnia 28 października 2009 r. skierowanym do Dyrektora Izby Skarbowej w [..], Spółka zawarła żądanie zmiany decyzji z dnia [..] lipca 2009 r. w zakresie lokalizacji punktów gier wymienionych w pozycji 43 i 44 załącznika nr 1 do decyzji. Decyzją z dnia [..] lutego 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w [..] odmówił Spółce dokonania żądanej zmiany. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 207 i art. 253a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), dalej zwana: o.p. oraz art. 8, 118 i 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), dalej zwana: u.g.h. W zakresie zmiany właściwości do rozpoznania wniosku organ podał, że 31 października 2009 r. ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) zmieniono kompetencje organów administracji publicznej właściwych w sprawach gier i zakładów wzajemnych. Dyrektor Izby Celnej stał się organem właściwym w rozpoznawanej sprawie, dlatego doszło do zmiany organu rozpoznającego wniosek Spółki. Z kolei wszczęte dotychczas postępowania są prowadzone zgodnie z przepisami art. 8 i art. 118 u.g.h. w trybie przepisów o.p., a nie przepisów k.p.a. Odnosząc się do żądania Spółki organ podał, że 1 stycznia 2010 r. weszła w życie u.g.h. W art. 135 ust. 1 i 2 cyt. ustawy uregulowano zasady zmiany zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy, przy czym w ust. 2 powołanego przepisu wprowadzono zakaz zmiany zezwoleń w zakresie miejsca urządzania gier. Ustawa dopuszcza jedynie możliwość zmniejszenia liczby takich punktów. Z tych powodów odmówiono uwzględnienia żądania. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki decyzją z dnia [..] maja 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w [..] utrzymał w mocy własną decyzję z [..] lutego 2010 r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał przepisy art. 221 w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 o.p. oraz art. 8, art. 118 i art. 135 ust. 1 i 2 u.g.h. Organ wskazał, że obowiązująca od 1 stycznia 2010 r. u.g.h. uchyliła ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 z późn. zm., dalej zwana: "u.g.z.w."). W przepisach art. 135 ust. 1 i 2 u.g.h. uregulowano zasady zmiany dotychczas wydanych zezwoleń wyłączając możliwość zmiany w zakresie miejsc punktów gier. Z tego względu żądanie Spółki nie mogło być uwzględnione. Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że organy podatkowe mają obowiązek działania na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa. Przestrzegając zasady praworządności obowiązane są do oceny stosowanych przepisów prawa pod względem ich obowiązywania. Obowiązujące przepisy muszą stosować bez względu na istniejące wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją. Występowanie w krajowym porządku prawnym przepisu sprzecznego z normą wspólnotową nie powoduje automatycznie nieważności przepisu krajowego. Komisja Europejska posiada mechanizmy dyscyplinujące państwa członkowskie do wywiązywania się przez nie ze zobowiązań traktatowych. Rola krajowych organów podatkowych ogranicza się do ustalenia obowiązywania normy prawnej, w szczególności czy weszła w życie i nie została formalnie derogowana. W ocenie organu odwoławczego przepisy krajowe nie pozostawały w sprzeczności z art. 34 i 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W rozpatrywanych sprawach nie miało miejsca naruszenia wynikających z Konstytucji RP zasad ochrony praw nabytych, wolności działalności gospodarczej i równości podmiotów organizujących gry na automatach o niskich wygranych. Dyrektor Izby Celnej uznał także, że nie naruszono terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 i 36 § 1 k.p.a. Sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany, następowały zmiany stanu prawnego i właściwości rzeczowej organów. Ponadto strona była powiadamiana o przyczynach niedotrzymania terminów i mogła skorzystać z dyscyplinującej organ instytucji ponaglenia. W skardze na decyzję z [..] maja 2010 r. Spółka zarzuciła naruszenie art. 2, 7, 8 ust. 1, 9, 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 120, 121 § 1 o.p. w zw. z art. 8 u.g.h. przez wydanie decyzji na podstawie sprzecznego z Konstytucja RP i prawem Unii Europejskiej przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h. Skarżąca wskazała także na naruszenia art. 253a o.p. w zw. z art. 8 u.g.h., przy czym upatruje to naruszenie w odmowie zastosowania przepisu. Skarżąca Spółka domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. W ocenie strony skarżącej w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady państwa prawnego i praworządności. Nie powinno bowiem dojść do zastosowania ustawy, jeżeli pozostaje ona w sprzeczności z ustawą zasadniczą i prawem Unii Europejskiej. Art. 135 ust. 2 u.g.h. godzi w zasadę ochrony praw nabytych i interesów w toku, uniemożliwia bowiem zmianę lokalizacji punktu gier. Zmiana taka była możliwa w dotychczasowym stanie prawnym ukształtowanym ustawą o grach i zakładach wzajemnych. Ustawodawca nie przewidział odpowiedniego okresu vacatio legis dla u.g.h., a proces uchwalania cyt. ustawy trwał zaledwie kilka dni. Ustawa ta ingeruje w wolność prowadzenia działalności gospodarczej ograniczając ją z naruszeniem zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Naruszenia zasady równości strona upatruje w wyłączeniu możliwości prowadzenia działalności w określonych formach, przede wszystkich z wykorzystaniem automatów do gier o niskich wygranych. Ponadto wnioski niektórych przedsiębiorców o zmianę lokalizacji punktu gier zostały rozpoznane pod rządami ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Innym natomiast, pomimo złożenia podań jeszcze w 2009 r. zmiany takiej odmówiono z uwagi na dyspozycję art. 135 ust. 2 u.g.h. Naruszenia art. 34 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Spółka upatruje w ograniczeniu określonym w art. 135 ust. 2 u.g.h. Ma ono wywoływać skutek równoważny do ograniczeń ilościowych w swobodnym przepływie towarów pomiędzy państwami członkowskimi. Delegalizacja działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych będzie prowadzić do stopniowego wygaszania działalności w poszczególnych punktach gier. To zaś łączyć się będzie z mniejszym zapotrzebowaniem na automaty do gier. Dlatego organy powinny odmówić zastosowania przepisów sprzecznych z prawem europejskim i Konstytucją RP oraz zastosować art. 253a § 1 o.p. uwzględniając zgłoszone żądanie Spółki. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w [..] wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w skarżonej decyzji. W piśmie z dnia 23 listopada 2010 r. pełnomocnik Spółki podniósł dodatkowy zarzut naruszenia przez ustawodawcę krajowego obowiązku notyfikacji u.g.h. Komisji Europejskiej, stosownie do postanowień Dyrektywy Parlamentu i Rady nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych. Wobec tego zaniechania Spółka uznała, że art. 135 ust. 2 u.g.h. będący przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy nie mógł być w rozpoznawanej sprawie zastosowany. Postanowieniem z 12 kwietnia 2011 r. II SA/Rz 672/10 Sąd zawiesił postępowanie z uwagi na sprawę zawisłą przez Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, rozpatrującego pytanie prejudycjalne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku dotyczące procedury notyfikacji Komisji Europejskiej u.g.h. i oceny art. 135 ust. 1 i 2 u.g.h. jako przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 wydany został 19 lipca 2012 r. Postanowieniem z 5 listopada 2012 r. II SA/Rz 672/10 postępowanie podjęto, a sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Rz 1028/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 715) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargi nie jest związany ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sąd rozpoznaje skargi w granicach danej sprawy. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym jest bezsporny Sąd przyjmuje te ustalenia jako podstawę faktyczną orzekania, uznając że spełnia ona prawem określone wymogi. W ramach tak poczynionych ustaleń skarga Spółki zasługuje na uwzględnienie, ze względu na naruszenie przez organy celne przepisów prawa materialnego. Naruszenie to polega na nieuwzględnieniu przez organy stanu prawnego mogącego mieć zastosowanie do sprawy będącej przedmiotem skarżonej decyzji. Wprawdzie Dyrektor Izby Celnej w [..] pismem z dnia 7 grudnia 2012 r. wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nie miały zastosowania przepisy unijne i uzasadnił tak sformułowane stanowisko, jednak w ocenie Sądu takie działanie nie może usunąć wadliwości kontrolowanego rozstrzygnięcia. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w istocie kontroli administracji sprawowanej przez sądy administracyjne. Przedmiotem tej kontroli może być rozstrzygnięcie organu administracji lub inne jego działanie albo bezczynność, na które wskazują przepisy prawa, ale podjęte przy zastosowaniu przepisów prawa materialnego i formalnego mających zastosowanie w danym przypadku. Sądy administracyjne kontrolują tak określoną działalność administracji publicznej i na tym polega sprawowanie przez nie wymiaru sprawiedliwości. Sądy nie mogą przejmować kompetencji organów do stosowania prawa w zakresie funkcji wykonawczych do jakich powołana jest administracja. Natomiast muszą ocenić z punktu widzenia legalności proces stosowania prawa przez organy. To oznacza, że za wadliwe należy uznać rozstrzygnięcie, które nie uwzględniło istniejącego w sprawie stanu prawnego albo organ nie odniósł się w nim do zarzutu odwołania odnoszącego się do tego stanu. W rozpoznawanej sprawie Spółka na poziomie postępowania odwoławczego zarzucała organom, a powtarza to w skardze, nie uwzględnienie przepisów prawa unijnego, zwłaszcza brak notyfikacji przepisów u.g.h. stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Ten kontekst sprawy nie był przedmiotem rozważań organów, które wydawały decyzję w innej sytuacji prawnej niż ta, która istnieje w chwili wyrokowania. Zmiana okoliczności prawnych sprawy jest konsekwencją wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. stanowiącego odpowiedź na pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku odnośnie art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.20437 ze zm.). Konsekwencją wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE jest przyjęcie, że wykładnia Trybunału jest wiążąca dla sądu krajowego, który zwrócił się z pytaniem prawnym. Jednak inne sądy państw członkowskich nie powinny przyjmować odmiennej interpretacji niż ta, która wynika z orzeczenia, w stosunku do przepisów, które były przedmiotem wykładni. W następstwie tych wskazań przyjąć należy, że przepisy przejściowe oraz ustalające warunki prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych mogą być zaliczone do przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy nr 98/94, a to oznacza, że ich wprowadzenie w u.g.h. mogło wymagać zastosowania procedury notyfikacyjnej. Z orzeczenia Trybunału wynika, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych zakładają warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych, bowiem zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń udzielanych na podstawie prawa obowiązującego przed wejściem w życie u.g.h. może bezpośrednio wpływać na obrót automatami. Równocześnie Trybunał wskazał, że obowiązkiem sądu krajowego jest ustalenie czy wprowadzone zakazy i ograniczenia faktyczne mogą wpływać w sposób istotny na właściwość lub sprzedaż automatów. Trybunał wskazał także, jakie okoliczności powinien uwzględnić sąd krajowy, by przyjąć, że sposób wprowadzenia nowych zasad prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych w ustawie o grach hazardowych pozwoli kwalifikować te rozwiązania prawne jako podlegające procedurze notyfikacyjnej. Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę ocena technicznego charakteru przepisów u.g.h., w rozumieniu dyrektywy nr 98/94 należy do sfery prawa, przy czym należy podkreślić, że ta ocena ma odnosić się do okoliczności związanych z wpływem wprowadzonych w ustawie zmian oraz określeniem ich znaczenia, czyli zakwalifikowania, czy zmiany w zakresie możliwości uzyskania zezwolenia na prowadzenie tego typu działalności miały istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktu jakim jest automat o niskich wygranych. Podkreślić należy, że w istocie ocena wprowadzonych zmian w nowej regulacji powinna być dokonania z punktu widzenia ich istotności lub nieistotności w rozumieniu dyrektywy nr 98/94. Oznacza to, że postępowanie prowadzone przez organy powinno wyjaśnić te istotne dla sprawy okoliczności. Dokonanie takiej oceny jest elementem niezbędnym prawnie poprawnego rozstrzygnięcia, gdyż w tym kierunku musi podążać ocena legalności działania organów celnych. W sprawie będącej przedmiotem skargi organy takiej oceny nie dokonały, zatem ich rozstrzygnięcia nie spełniają wymogu wynikającego z orzeczenia Trybunału. W tym zakresie skarżona decyzja naruszaja przepisy prawa materialnego, gdyż nie odnosi się w ramach wykładni do tych kontekstów, które mogą być istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim nie wskazuje jak organy traktują regulacje wprowadzone u.g.h. z punktu widzenia ich istotności, a co za tym idzie, ich wpływu na procedurę notyfikacyjną. Brak takiego odniesienia należy uznać za naruszenie prawa materialnego, przy czym jest to naruszenie, które nie może być konwalidowane wyjaśnieniem stanowiska organu w postępowaniu sądowym, zawartym w piśmie przygotowawczym dołączonym przed rozprawą bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego. Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję w punktu widzenia przepisów i działań z dnia jej wydania. W tej chwili Dyrektor Izby Celnej w [..] nie brał pod uwagę wskazanych wcześniej okoliczności. W tym znaczeniu decyzja nie odpowiadała prawu i jako z nim niezgodna podlega uchyleniu, gdyż Sąd nie może w drodze wykładni uzupełnić podstaw prawnych rozstrzygnięcia organu. Na przeszkodzie takiemu działaniu stoją przepisy ustawy wyznaczające zakres właściwości Sądu. W kontekście tych uwag należy odczytać nakaz wynikający z wyroku Trybunału skierowany do sądu krajowego, zakładający obowiązek właściwej oceny przepisów ustawy hazardowej. W ocenie Sądu taki nakaz nie uprawnia do orzekania w sprawie z wykluczeniem organu celnego, ale zezwala na tę ocenę wówczas, gdy zgodnie z regułami porządku prawnego organy dokonają właściwego zastosowania przepisów prawa. Kontrola sądowo administracyjna oparta jest na kontroli legalności działań administracji. Oznacza to, że w postępowaniu przed sądem nie mogą być prowadzone ustalenia merytoryczne, gdyż te z zasady pozostają kompetencją organu. W sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność dokonania takich ustaleń to sąd jest zobowiązany do uchylenia kontrolowanej decyzji ze wskazaniem w jakim zakresie organ powinien prowadzić postępowanie. Konsekwencją tak ukształtowanej kontroli sprawowanej przez sądy musi być przyjęcie, że w skarżonej decyzji Dyrektor Izby Celnej w [..] nie dokonał ustaleń, które wskazano w wyroku TSUE jako "inne wymagania", o których stanowi dyrektywa 98/34/WE. Przyjmując ten sposób rozumienia nakazów wynikających z przepisów prawa i potrzebę badania sprawy pod kątem wskazanym przez wyrok TSUE, Sąd aprobuje stanowiska prezentowane w judykaturze, wskazujące na konieczność oceny przez organ stosowanych przepisów u.g.h. pod kątem ich zgodności z przepisami unijnymi, bo te ustalenia należy traktować jako istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8.11.2012 r. VI SA/Wa 1813/12 pub. CBOiS). Reasumując stwierdzić należy, że braki postępowania wyjaśniającego polegające na nie wyjaśnieniu wpływu zmian wprowadzonych u.g.h. na właściwości lub sprzedaż produktów, jakimi są automaty o niskich wygranych musi prowadzić do stwierdzenia, że ten brak mógł skutkować wadliwym zastosowaniem prawa materialnego przez nieuwzględnienie potrzeby notyfikacji takich przepisów na etapie ich tworzenia. W związku z tym przyjąć należy, że skarżona decyzja narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i jako taka podlega uchyleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.