II SA/Rz 1028/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi Z. R. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii dróg gminnych - postanawia – odrzucić skargę. Przedmiotem skargi Z.R. jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], na podstawie której pozbawiono kategorii dróg gminnych następujące drogi: nr [...], [...], [...], [...], [...] położone w gminie [...] poprzez wyłączenie ich z użytkowania jako dróg publicznych. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej "u.s.g.") oraz art. 10 ust. 1, 2 , 3 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm., dalej "u.d.p.) Przed złożeniem skargi pismem z dnia [...] maja 2016 r. Z.R. z powołaniem się na art. 101 ust. 1 u.s.g. wystąpił do Rady Miejskiej w [...] z żądaniem uchylenia uchwały zarzucając podjęcie jej w celu obejścia obowiązującego prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z.R. wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały powtarzając zarzut podjęcia jej wyłącznie w celu obejścia obowiązującego prawa, tj. przede wszystkim przepisów ustawy Prawo budowalne. Taki zarzut wywiódł z aktualnych działań podejmowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB") w sprawie samowoli budowlanej "Urzędu Miasta w [...]" polegającej na budowie ulic [...] i [...] o charakterze publicznej drogi gminnej bez wymaganego pozwolenia na budowę. W chwili obecnej PINB zobowiązał Gminę [...] do wykonania ekspertyzy technicznej inwestycji drogowej. W jego ocenie uchwała została podjęta w celu zatuszowania i zlikwidowania problemu samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejsca w [...] wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu skarżący bezpodstawnie zarzucił organowi podjęcie uchwały w celu obejścia prawa. W uzasadnieniu skarżonej uchwały wyjaśniono, że drogi te są dostępne dla nieograniczonej liczby użytkowników, a zatem wyłączenie ich z użytkowania jako drogi gminne skutkować miało ograniczeniem na nich ruchu drogowego i dostępności dla wszystkich uczestników ruchu. Skarżący nie sformułował żadnych merytorycznych zarzutów względem samej uchwały, a te które podniósł w ocenie organu nie mają w żadnej mierze znaczenia w sprawie. Uchwała nie dotyczy spraw związanych z procedurą budowy, a przy jej podejmowaniu zachowano wszelkie wymogi formalne: podjęcie uchwały poprzedzone było uzyskaniem pozytywnej opinii Zarząd Powiatu [...], uchwała podlegała publikacji w dzienniku urzędowym i nie było wobec niej prowadzone postępowanie nadzorcze. Odnosząc się do argumentów skargi wskazał, że remont drogi został przeprowadzony z zachowaniem obowiązujących procedur, przy czym na postanowienie w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej Gmina złożyła zażalenie. Remontu dokonano po zniszczeniach spowodowanych w związku z powodzią w 2014 r. Chociaż dokonano zgłoszenia remontu drogi, to de facto wymogu takiego nie było, co wynika z art. 6 ustawy z dnia 11 sierpnia 2011 r. o szczególnych zasadach odbudowy remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych w wyniku działania żywiołu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd odrzucona, bowiem uchwała Rady Miejskiej w [...] nie narusza interesu prawnego skarżącego. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Według art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (m.in. uchwałę organu samorządu terytorialnego), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skargę w niniejszej sprawie wniesiono na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W myśl tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przytoczonego przepisu u.s.g. wynika, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko taki podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie, do którego odnoszą się postanowienia uchwały. W takiej sytuacji można mówić o wykazaniu przez skarżącego własnego interesu prawnego. Wymaga w tym miejscu zwrócenia uwagi, że przez interes prawny rozumieć należy obiektywnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej podmiotu, który takiej ochrony się domaga. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną wnoszącego skargę. Musi to być interes o charakterze osobistym, czyli zindywidualizowany i skonkretyzowany, dający się wprost powiązać z podmiotem kwestionującym akt organu gminy. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę, a więc skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dacie wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Innymi słowy, skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną zindywidualizowanego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu legitymacji procesowej (por. postanowienia NSA: z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. II OZ 18/11; z dnia 3 września 2014 r., sygn. II OZ 783/14). Wobec powyższego, kryterium "interesu prawnego" wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. W sytuacji gdy skarżący nie wykaże stosownie do powołanych przepisów naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, to Sąd na mocy art. 58 ust. 1 pkt 5a p.p.s.a. zobligowany jest skargę odrzucić. Zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 10 ust. 1, 2 i 3 u.d.p. W świetle tych regulacji, organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Dla rozważnych tu kwestii niebagatelne znaczenie odgrywa art. 1 u.d.p., który stanowi: Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Konsekwencją przedmiotowej uchwały jest ustanie statusu drogi publicznej oraz wyłączenie drogi z użytkowania. Przedmiot skargi w postaci uchwały Rady Miejskiej w [...] stanowi niewątpliwie o wykonywaniu przez radnych administracji publicznej. Sprawy dróg publicznych należą do zadań własnych organów samorządu terytorialnego. Nie można też kwestionować faktu skierowania przez skarżącego do Rady Miejskiej w [...] wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (vide : wezwanie z dnia [...] maja 2016 r. w którym skarżący wzywa Radę Miejską w [...] do uchylenia we własnym zakresie uchwały z dnia [...] kwietnia 2016 r.). Wobec powyższego, Sąd zobligowany był zbadać czy stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 u.s.g. strona wykazała naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Dla Sądu nie stanowi kwestii, iż Skarżący na żadnym z etapów kontroli nie wykazał aby przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w [...] wpłynęła negatywnie na jego sytuację administracyjnoprawną, a więc aby ingerowała w gwarantowane mu prawem uprawnienia czy obowiązki. Strona nie wyargumentowała w jakikolwiek sposób, aby wyłączenie drogi z użytkowania miało związek z jego sytuacją prawną normowaną prawem budowlanym czy prawem wodnym. Zarówno wniosek o usunięcie naruszenia jak i skarga nie podają jakichkolwiek argumentów, które świadczyłyby o tym, że skutki uchwały w sposób nieuprawniony pozbawiają skarżącego posiadanych praw bądź też, że niekorzystnie zmodyfikują ciążące na nim obowiązki. Nie stanowi wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia ogólne twierdzenia strony o próbie obejścia przez Radę Miejską obowiązujących przepisów prawa. Zmiana polegająca na pozbawieniu drogi statusu publicznej, tj. drogi podlegającej regułom art. 1 u.d.p., sama w sobie nie wpływa na toczące się postępowania administracyjne dotyczące legalności robót budowalnych czy naruszenia stosunków wodnych. Kwestia publiczności (tj. powszechnego dostępności) budowli drogowej dla oceny legalności wykonanych robót jest z perspektywy przepisów prawa budowlanego jak i prawa wodnego obojętna. Innymi słowy, przedmiotowa uchwała nie stanowi przeszkody dla oceny czy roboty budowlane dotyczące drogi zostały wykonane bez wymaganych prawem pozwoleń czy zgłoszeń, jak również czy w ich wyniku doszło do naruszenia stosunków wodnych. Ewentualne postępowania administracyjne, o których pisze skarżący w treści skargi czy w poprzedzającym skargę wezwaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g., mogą toczyć się niezależnie od tego czy objęte uchwałą drogi publiczne stanowią dobra powszechnie dostępne. Ponieważ Skarżący nie wykazał legitymacji skargowej, to Sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. zobowiązany był do odrzucenia skargi.