II SA/Rz 1035/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. W. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi GW (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja SKO w [.] z dnia [.] marca 2016 roku, nr [.] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [.] września 2015 r., znak: [.] Prezydent Miasta [.] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budynek mieszkalny wielorodzinny na działce nr 2748 obr 209, zjazd na działkach nr 2748, 2746/6 obr. [...] położonej przy ul. [.] w [.] dla Pani JL. Przedmiotową decyzję zakwestionował odwołaniem skarżący, zarzucając, iż wydano ją bez zgromadzenia i wyjaśnienia wszystkich niezbędnych dowodów w sprawie. W ocenie skarżącego do wydania przedmiotowej decyzji konieczne było uprzednie sporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego obszaru górniczego [.] w [.]. Zdaniem skarżącego, miejsca parkingowego również ustalono w zbyt małej liczbie, a nadto naruszono art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. u. z 2015 r. poz. 199, z zm.; dalej w skrócie: "upzp") poprzez ustalenie warunków zabudowy z przekroczeniem wskaźnika intensywności zabudowy oraz zasady dobrego sąsiedztwa. Wbrew obowiązkowi prawnemu nie sporządzono raportu oddziaływania na środowisko budowy Kopalni Gazu [.] w [.] uniemożliwia rozpoznanie przedmiotowego wniosku. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [.]. SKO podało, że inwestycja wymagała wydania decyzji o warunkach zabudowy, albowiem jest planowana na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wnioskodawczyni złożyła wniosek o warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "budynek mieszkalny wielorodzinny na działce nr 2748 obr [...], zjazd na dziatkach nr 2748, 2746/6 obr. [...] położonej przy ul. [.] w [.]. Do wniosku dołączono wymagane dokumenty. W toku postępowania dokonano analizy wszystkich uwarunkowań pod kątem spełniania warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej w skrócie: "rozporządzenie"). Zebrana dokumentacja pozwoliła na stwierdzenie, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust 1 pkt 1-5 upzp, umożliwiając wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania, że do wydania decyzji niezbędne jest uprzednie sporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego obszaru górniczego [.] w [.], jak również sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko budowy Kopalni Gazu [.] w [.], Kolegium wywiodło, że aspekty te nie są przedmiotem badania na etapie postępowania o wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Powoływane przez skarżącego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [.] z dnia 4 lipca 2000 r. oraz opracowania ekofizjograficzne są wiążące dla Rady Miasta tylko i wyłącznie dla celów uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie stanowią aktu prawa miejscowego i nie mają znaczenia dla postępowań o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Sporządzona na potrzeby postępowania analiza urbanistyczna wykazała zbieżność planowanej inwestycji z otoczeniem obejmującym obszar analizowany. Z dokonanych ustaleń wynika, że sąsiednia zabudowa jest zabudową mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną oraz zabudową uniwersytecko-dydaktyczną, co dowodzi zgodności inwestycji z funkcją otoczenia. Ustalony średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,21 i mieści się w granicach objętych obszarem analizowanym - od 0,10 dla działki 2749/2 do 0,32 dla działki 3058/2. Ponadto ustalona ilość miejsc postojowych mając - na uwadze charakter zabudowy - jest wystarczająca i prawidłowa. Z decyzją SKO nie zgodził się GW i wniósł na nią skargę do tutejszego Sądu. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 6, 7, 11, 77, 80, 108 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016r. poz. 23 ze zm.; dalej w skrócie: "Kpa"); - art. 53, 59, 61 i 64 upzp. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [.]. W jego ocenie, wydanie decyzji powinno być poprzedzone uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na zlokalizowanie planowanej inwestycji na terenie górniczym. Ponadto przeprowadzone przez organy postępowanie było powierzchowne i nie uwzględniało wszystkich istotnych okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrolując kwestionowaną decyzję Sąd stwierdził, iż narusza ona prawa i z tego względu podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Prawo zabudowy jest publicznym prawem podmiotowym, stanowiącym jedną z form emanacji prawa własności nieruchomości. Jego realizacja nie jest jednak dowolna, gdyż musi przebiegać z poszanowaniem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Podane założenie systemowe zostało proklamowane w art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, w którego treści stwierdza się, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a z taką sytuacją mamy do czynienia względem działki nr ewid. 2748 w [.], której dotyczy postępowanie – każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy – art. 59 ust. 1 upzp. Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ zobligowany jest rozważyć relację interesu prywatnego inwestora do interesu publicznego, który wyraża określone zobiektywizowane wartości, w założeniu wspólne dla społeczności sąsiedzkiej wobec nieruchomości, której dotyczy postępowanie (art. 1 ust. 3 i art. 2 pkt 4 upzp), a wymienione w art. 1 ust. 2 upzp. Przyjęta przez ustawodawcę struktura postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy uzasadnia wniosek, że decyzja taka powinna być wydana, jeżeli zostaną łącznie spełnione warunki ustalone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp. Ich pozytywna weryfikacja oznacza bowiem, że planowana zmiana zagospodarowania terenu koresponduje z wartościami, jakie należy chronić w procesie planowania zagospodarowania przestrzennego. Ocena, czy taka pozytywna konfiguracja zachodzi w stosunku do konkretnej działki i konkretnego zamierzenia, ze swojej istoty, nie może mieć charakteru tak ogólnego i abstrakcyjnego. Przeprowadza się ją w oparciu o przepisy wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 upzp rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588; dalej w skrócie: "rozporządzenie"). Ocena legalności zaskarżonej decyzji, uwzględniająca przyjęty przez ustawodawcę wzorzec odniesienia, nie pozwala na pozytywne konkluzje dające podstawę do oddalenia skargi. W pierwszej kolejności zwraca uwagę naruszenie przez decyzje § 9 ust. 1 rozporządzenia. Stosownie do powołanego przepisu warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. O ile decyzja organu I instancji zawiera część tekstową, to nie zawiera już części graficznej – to jest kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp. Kolejną wadliwość decyzji Sąd uparuje w fakcie zmiany parametrów inwestycji w zakresie określenia linii zabudowy, już po uzgodnieniu tego wskaźnika z Miejskim Zarządem Dróg w [.]; uzgodniono linię zabudowy – 11,00 metrów od krawędzi jezdni, a następnie zmieniono ten parametr na 10,00 metrów, jednakże już bez uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp. Należy jednocześnie zaznaczyć, że z treści analizy jednoznacznie wynika, że wyznaczenie linii zabudowy nastąpiło w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia, a więc z odstąpieniem od zasady ogólnej, w myśl której stanowi ona przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - § 4 ust. 1. Sparametryzowanie linii zabudowy z odstępstwem od zasady proklamowanej w § 4 ust. 1 możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy przemawiają za tym wyniki analizy, jak również stanowisko organu uzgadniającego, zajęte w trybie art. 54 ust. 4 pkt 9 upzp – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r., sygn. II OSK 1987/13, LEX nr 2087384. Sporządzona na potrzeby postępowania analiza w tej kwestii się nie wypowiada, a organ uzgadniający zaaprobował linię zabudowy o innych parametrach. Nie do zaakceptowania jest również przyjęta wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jak również wysokość kalenicy lub szczytu dachu. W pierwszym wypadku wyznaczenia krawędzi dokonuje się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1) w drugim natomiast, wysokości ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8 ). W każdym wypadku ustalone parametry powinny stanowić wyznaczoną prawem relację do istniejącej już w sąsiedztwie zabudowy, co powinno zostać wykazane w analizie. Z załączonej do decyzji organu I instancji analizy w ogóle nie wynika, na jakiej podstawie ustalono omawiane parametry. Podaje się w niej jedynie ilość kondygnacji poszczególnych kategorii zabudowy mieszkaniowej i dydaktycznej. Następnie we wnioskach formułuje się wytyczne, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynosi od 6,00m do 9,00m, a wysokość do kalenicy lub szczytu dachu powinna wynosić od 6,00m do 10,50m. Na jakiej podstawie sporządzający opinię przyjął takie parametry i czy zachował przy tym wymagania określone w rozporządzeniu, nie wiadomo. Uwzględniając wytknięte uchybienia, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art., 134 i 135 P.p.s.a. zobligowany był uchylić w całości tak decyzję zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [.]. Sąd nie podziela zarzutu skargi, że w sprawie, przed wydaniem decyzji, konieczne było uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na zlokalizowanie inwestycji na terenie górniczym. Stosownie do treści art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2016r. poz. 1131 ze zm.) obszary i tereny górnicze uwzględnia się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten formułuje wymóg wzięcia pod uwagę, terenów i obszarów górniczych przy sporządzaniu studium i planu, w żadnym razie nie wyraża jednak obowiązku sporządzania tych aktów dla każdego terenu lub obszaru górniczego. W ocenie Sądu, postępowanie organu – poczynione ustalenia i oceny prawne – poza uchybieniami wskazanymi we wcześniejszej części uzasadnienia, było prawidłowe. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.