II SA/Rz 1036/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu - postanawia – I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej Gminie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania E.F. i A.F., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N.D. z dnia [...] kwietnia 2011r., nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce nr ew. 243/1 położonej w N.D. obręb [...] Dębskie i ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji pn. [...] Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwana dalej k.p.a. oraz art. 59, art. 60 ust. 1 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwana dalej ustawą. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina N.D. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 1 ust. 1 i 2 i art. 61 ustawy; § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1599); art. 10 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej skrótem P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Stwierdzenie braku legitymacji skargowej skutkuje koniecznością odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zarówno w nauce prawa jak i w orzecznictwie przesądzona została niemożność łączenia w jednym postępowaniu funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Jednostka samorządu terytorialnego nie może być zatem stroną postępowania w sprawie indywidualnej, w której – jak w niniejszej sprawie – w pierwszej instancji decyzję wydał jej organ. Stanowisko takie wyrażono między innymi w uchwale składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000r. (OPK14/2000 ONSA 2001 nr 1, poz. 17) oraz w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r. (OPS 1/2003, OSA 2003/4 poz. 115). W tej ostatniej uchwale stwierdzono, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W tego rodzaju sytuacji jednostka samorządu terytorialnego w takim postępowaniu nie ma legitymacji procesowej strony i nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnej do NSA, ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres procesowy tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jej dominium. Przedstawiony pogląd aprobowany jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych po 2004r., czyli po reformie sądownictwa administracyjnego (wyrok NSA z 16.02.2005r. OSK 1017/2004 LexPolonica nr 374068, postanowienie NSA z dnia 2 marca 2006r., sygn. akt II GSK 387/05, Lex nr 197511) jak też wśród przedstawicieli nauki (por. J.P. Tarno – "Status prawny jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym" Państwo i Prawo z 2006r. nr 2). W powołanej publikacji, autor wyjaśnił, że interes jednostki samorządu terytorialnego nie może być pojmowany jako interes abstrakcyjnej osoby prawnej w oderwaniu od interesów członków wspólnoty mieszkaniowej lub ich grup. Zgodna z prawem decyzja administracyjna nie może być zatem sprzeczna z interesem prawnym jednostki samorządu terytorialnego. Ochronę interesów prawnych tych jednostek w sytuacji, gdy ich organy zostały powołane do orzekania w drodze decyzji administracyjnych należy przenieść na płaszczyznę praworządności. Dlatego właściwym powinien być tu tryb weryfikacji decyzji naruszających prawo na podstawie przepisów normujących udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym (dział IV k.p.a.) i sądowoadministracyjnym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009r. sygn. akt K 32/08 stwierdził, że art. 50 § 1 P.p.s.a. w zakresie w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta tej gminy, w sytuacji gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów- jest zgodny z art. 165 Konstytucji RP. Z akt sprawy wynika, że skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wymienioną na wstępie wniosła Gmina N.D., którą podpisał burmistrz tej gminy. Jednocześnie w pierwszej instancji decyzja z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. [...], z wniosku E. F. i A.F. została wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy N.D. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi brak legitymacji skargowej skutkujący odrzuceniem skargi z powodu jej niedopuszczalności. W takim stanie rzeczy skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 i art. 16 § 2 P.p.s.a. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zwrócił uiszczony wpis w wysokości 500 zł.