II SA/Rz 1037/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie ceny działek przeznaczonych do sprzedaży -skargę oddala- Zarządzeniem z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...], działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 – zwana dalej "u.s.g."), art. 67 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r 102, poz. 651 ze zm., na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 518) oraz na podstawie zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...].01.2014 r. ustalił cenę działek przeznaczonych do sprzedaży w przetargu ustnym nieograniczonym, położonych w miejscowości: C. - działka nr 735/1 o pow. 0,35ha – 12 400,00 zł, D. - działka nr 481 o pow. 11,17ha – 720 000,00 zł i nr 483 o pow. 7,94ha – 360 000,00 zł, W. – działka nr 196 o pow. 0,71ha – 15 000,00 zł. W dniu [...] czerwca 2014 r. (data wpływu do organu), Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 102 u.s.g. złożył w Urzędzie Miasta i Gminy [...] wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego Gminy A. "w wyżej wskazanym zarządzeniu", podając, że czyni to na podstawie art. 102 u.s.g. W wezwaniu tym zawnioskował o uchylenie zarządzenia wobec braku zgody zebrania wiejskiego wsi D. na sprzedaż nieruchomości, której to zgody wymaga art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g., art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10.05.1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm. – zwana dalej "ustawą z 10.05.1990 r.") Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. ([...]) Burmistrz Miasta i Gminy [...] poinformował o braku podstaw do uchylenia zarządzenia. Wyjaśnił, że wykonuje prawo własności wynikające z decyzji Wojewody [...] z dnia [...].01.2006 r. Nr [...] ujawnione w KW [...] i podtrzymane przez Sąd Apelacyjny w [...] Wydział I Cywilny – sygn. akt [...] z [...].04.2012 r. Kwestionując powyższe stanowisko Gmina A. skierowała do WSA w Rzeszowie skargę na "odmowę Burmistrza Miasta i Gminy [...] do uchylenia zarządzeń w sprawie przeznaczenia do sprzedaży nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy S. i ustalenia ceny tych gruntów". W jej ocenie zarządzenie narusza art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g., poprzez przyjęcie, że Rada Gminy albo Burmistrz Miasta i Gminy [...] (z upoważnienia Rady Gminy [...]), może uszczuplać dotychczasowe prawa sołectw do korzystania z mienia gminnego bez zgody Zebrania Wiejskiego oraz uznanie, że wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe tzw. mienie gminne po komunalizacji, mogą być naruszone. W ocenie skarżącej kwestionowane zarządzenie narusza także art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 10.05.1990 r. poprzez przyjęcie, że mienie gminne nabyte w wyniku komunalizacji, z dniem wejścia w życie przepisów u.s.g., z mocy prawa staje się mieniem gminy, na obszarze której jest ono położone (w okolicznościach sprawy - Gminy S.) oraz poprzez przyjęcie, że Gmina ta może naruszać prawa osób trzecich do tego mienia, w tym prawa wspólnot gruntowych i leśnych. Zdaniem skarżącej mienie to winno stać się mieniem Gminy S. a po komunalizacji nie może naruszać praw osób trzecich do tego mienia. Wykładnia wyżej wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że zbycie nieruchomości gruntowych będących mieniem gminy nie może nastąpić obligatoryjnie bez zgody Zebrania Wiejskiego a nadto dotychczasowe prawa sołectw do korzystania z mienia gminnego nie mogą być naruszane czy uszczuplane. Skarżąca Gmina A. zauważyła, że nieruchomości będące przedmiotem sporu, do czasu komunalizacji, stanowiły dobro gromadzkie wsi D. Komunalizacja tych nieruchomości nastąpiła na podstawie art. 7 ustawy z 10.05.1990 r., jako mienia gminnego. W dniu [...].01.2006 r. Wojewoda [...] decyzją komunalizacyjną nr [...] stwierdził, że działki nr 481 i 483, położone w miejscowości D., nabyła w dniu [...].05.1990 r. na własność Gmina S. Na mocy tej decyzji Starosta [...] dokonał wpisu do rejestru gruntów, gdzie wskazał, że działki te są mieniem wiejskim wsi D., stanowiącym własność Gminy S. Zatem w stanie prawnym Gmina S. jest właścicielem ww. działek, lecz własność ta obciążona jest prawem użytkowania na rzecz sołectw wsi D. Mieszkańcy wsi D. nieprzerwanie korzystali, bez udziału Gminy S., z dobra gromadzkiego (mienia gminnego) obejmującego las we wsi D. i czerpali z niego pożytki. Wyjaśniono, że wieś D. była gromadą, w skład której wchodziła wieś D. Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w D., na podstawie decyzji (która uległa zniszczeniu) przekazała działki leśne nr 481 i 483, położone we wsi D., mieszkańcom wsi D., z przeznaczeniem na potrzeby tej wsi oraz gromady D. a następnie na potrzeby Gminy A. Mieszkańcy wsi D. oraz działająca w ich imieniu Gmina A. korzystają nieprzerwanie z gruntów leśnych położonych w miejscowości D. i nie zrzekają się (nabytego kilkadziesiąt lat wstecz) prawa użytkowania lasu. Tymczasem Gmina S., naruszyła to posiadanie, dokonując dwukrotnie w 2007 r. i 2010 r., wyrębu części drzewostanu. Gmina A. podkreśliła, że z ustalonego stanu faktycznego oraz prawnego jednoznacznie wynika, że do sprzedaży działek leśnych nr 481 i 483, we wsi D., obligatoryjnym było uzyskanie zgody Zebrania Wiejskiego w D., na ich zbycie, czego w nie uczyniono. Z tych powodów skarżąca zawnioskowała o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym z tytułu zastępstwa prawnego. Nadto wniosła o wstrzymanie jego wykonania, o przesłuchanie w charakterze strony Wójta Gminy A. oraz dołączenie akt sprawy WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 648/14 w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności ww. zarządzenia, przez Wojewodę [...]. Końcowo Gmina [...] wskazała, że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, potwierdza, że ustawowe przesłanki nabycia mienia przez Gminę S. zostały spełnione, przy czym nabywca (tu: Gmina S.) ma obowiązek przestrzegać dotychczasowego prawa użytkowania lasu położonego w miejscowości D., przez mieszkańców wsi D., gmina A. W dalszej części Gmina A. wywiodła, że posiada interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia, jako naruszającego prawo mieszkańców wsi D., gmina A. Mieszkańcy zainteresowani są "utrzymaniem" tych działek, które sami zalesili, ponieśli koszty ich utrzymania oraz czerpali pożytki. Kwestionowane zarządzenie pozbawia mieszkańców wsi D. dotychczasowego prawa do prowadzenia gospodarki leśnej i czerpania pożytków z lasu a Gminę A. naraża na utratę części dochodów. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na wstępie wyjaśnił, że wyrokiem z dnia [...].04.2012 r., sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny w [....] odmówił ustalenia na prawie własności Gminy S., na nieruchomościach oznaczonych nr 481 i 483, położonych w miejscowości D. ([...]), istnienia na czas nieoznaczony prawa użytkowania tych nieruchomości przez sołectwo wsi D., Gmina A., polegające na sadzeniu, pielęgnacji, trzebieży, wyrębie drzewostanu i jego dozorze, bez zgody Gminy S. oraz ustaleniu, że wyrąb drzewostanu i sprzedaż tych nieruchomości przez Gminę S. może nastąpić wyłącznie za zgodą zebrania wiejskiego wsi D., gmina A. Burmistrz podkreślił, że Gmina A. uzurpuje sobie prawo do tych nieruchomości, przy czym zarówno w trakcie postępowania przed sądem powszechnym jak i obecnie nie wykazała, z czego konkretnie wywodzi istnienie, po stronie Sołectwa wsi D., uprawnień o treści jak wyżej wymienione. Zaznaczył przy tym, że źródłem takich uprawnień (odpowiadających co do swej treści prawu użytkowania) może być orzeczenie sądu, decyzja administracyjna lub umowa cywilnoprawna. Prawa te nie wynikają ani z treści powołanych przez skarżącą przepisów prawnych ani z przywołanego stanu faktycznego. W dalszej części Burmistrz wyjaśnił, że istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia czy mienie wsi D. stanowiło majątek byłej gromady jako osoby prawnej a zatem majątek gromadzki w ścisłym tego słowa znaczeniu, czy też tzw. dobro gromadzkie, czyli takie, które przeznaczone było do powszechnego użytku, bez względu na to, czy osoba korzystająca z tego dobra była mieszkańcem gromady, czy też do użytku wszystkich lub niektórych grup mieszkańców gromady. Z decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...].01.2006 r. wynika, że nieruchomość składająca się z działek nr 481 i 483 stanowiła własność Skarbu Państwa – mienie wiejskie wsi D. i podlegała komunalizacji na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z 10.05.1990 r. Powołana podstawa prawna oznacza, że nieruchomość ta nie może być traktowana jako mienie wspólnoty gruntowej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 ustawy z dnia 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 69), do której zaliczono tzw. dobro gromadzkie i mienie gromadzkie faktycznie użytkowane przez mieszkańców wsi w dniu wejścia w życie ustawy. Przepisy tej ustawy do mienia wspólnoty gruntowej zaliczały także nieruchomości wodne, leśne oraz obszary wodne zapisane w księgach wieczystych (gruntowych), jeżeli w księgach wieczystych istnieje zapis o uprawnieniu określonych grup mieszkańców gminy (gromady) do wieczystego użytkowania i pobierania pożytków z tych nieruchomości (art. 1 pkt 1 ust. 6 tej ustawy). Przepisy ustawy nie obejmowały natomiast mienia gromadzkiego sensu stricto, tzn. dawnego majątku gromady, dla którego prawa przysługiwały gromadzie jako osobie prawnej (art. 1 pkt 1-3). Tego właśnie mienia dotyczył art. 7 ust. 1 ustawy z 10.05.1990 r. Podano, że w świetle decyzji komunalizacyjnej nie może być kwestionowane, że przedmiotowa nieruchomość od początku należała do majątku gromadzkiego, którego podmiotem pierwotnie była gromada jako osoba prawna. Na tle ustawy z dnia 25.09.1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu w gromadach rad narodowych (Dz. U. Nr 3, poz. 191) oraz ustawy z dnia 25.01.1958r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139) nie budzi wątpliwości, że w sensie prawnym przestał istnieć podmiot własności mienia gromadzkiego. Odpowiednikiem dawnej gromady stała się wieś, która nie miała osobowości prawnej ani zakresu zadań publicznych. Właścicielami mienia gromadzkiego nie stali się mieszkańcy wsi, nigdy bowiem takimi właścicielami nie byli. Mienie gromadzkie, do czasu wejścia w życie ustawy z 10.05.1990 r. stało się przedmiotem własności państwowej, w rozumieniu art. 177 K.c. Zatem w chwili wejścia w życie tej ustawy (z 10.05.1990 r.) mienie o stało się mieniem gminy na obszarze której było położone (art. 7 ust. 1), w okolicznościach sprawy – mieniem Miasta i Gminy S. Końcowo organ podkreślił, że art. 7 ust. 2 ustawy z 10.05.1990 r. oraz art. 98 ust. 1 ustawy o radach narodowych, potwierdzał zasadę nienaruszalności przysługujących do tego czasu osobom (także mieszkańcom wsi) ich praw własnościowych, w tym wspólnotowych (przynależnych wspólnocie gruntowej) lub innych praw rzeczowych do mienia określonego jako mienie gromadzkie (obecnie gminne). Raz jeszcze stwierdzono, że Gmina A. nie przedstawiła dowodu (orzeczenie sądu, decyzji, umowy) z którego jej prawa (prawo sadzenia, pielęgnacji, trzebieży, wyrębu drzewostanu, ograniczeń w sprzedaży, ochrony wynikającej z art. 48 u.s.g.) miałyby wynikać. Źródłem tych uprawnień, nie mógł być też wskazany przez skarżącą art. 48 u.s.g. Wykonywanie określonych czynności faktycznych przez Gminę Adamówka nie może także stanowić źródła uprawnień, na jakie powołuje się skarżąca. Postanowieniem z dnia 22.10.2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1036/14 WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia. W piśmie procesowym z dnia 5.12.2014 r. Gmina A., podtrzymała stanowisko wrażone w skardze. Podkreśliła, że toczące się przed sądem powszechnym postępowanie, pozostaje bez wpływu na przedmiotową sprawę, gdyż w jego toku stwierdzono jedynie, że sołectwo nie może być podmiotem prawa własności, ograniczonego prawa rzeczowego bądź innego prawa majątkowego. W ocenie Gminy wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko organu jest nieuzasadnione, bezpodstawne oraz podważające decyzję komunalizacyjną z [...].01.2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. _ prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W myśl przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje swym zakresem orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu, uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a, stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W świetle analizy akt sprawy niniejszej nie budzi wątpliwości Sądu, że strona skarżąca spełniła wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi na przedmiotowe zarządzenie, tj. określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. (data wpływu do organu [...].06.2014 r.) wezwano Burmistrza Miasta i Gminy [...] do usunięcia interesu prawnego Gminy A. dokonanego zaskarżonym zarządzeniem, poprzez jego uchylenie. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. strona skarżąca poinformowana została o negatywnym rozpatrzeniu tego żądania. Skarga (pismo z dnia [...].07.2014 r.) została wniesiona do tut. Sadu z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 P.p.s.a. (bezpośrednio do Sądu, który przekazał ją w dniu 15.07.2014 r. do Miasta i Gminy w [...]). W tym miejscu należy wskazać, że Gmina A. zaskarżyła do tut. Sądu również zarządzenie Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [..] z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie przeznaczenia do sprzedaży nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy S. położonych w miejscowości D. oznaczonych działkami nr 481 i 483. W sprawie tej, zawisłej pod sygn. akt II SA/Rz 1036/14 – wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekający w składzie tożsamym jak obecnie oddalił skargę wniesioną przez Gminę A. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd przypomniał, że skarga w trybie art. 101 u.s.g. może być wniesiona tylko przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Kwestionowane zarządzenie musi zatem naruszać konkretny własny interes prawny strony skarżącej, a ten z kolei musi wynikać z norm prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszących skargę. Dlatego też, jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 12 marca 2013 r. I OSK 1761/12, lex 1311573, skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą (tu zarządzenie) a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Sąd stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy [...], przeznaczając na sprzedaż w drodze przetargu działki nr 481 i 483 położone w miejscowości D. nie naruszył interesu prawnego strony skarżącej oraz mieszkańców sołectwa D., który dałby się wyprowadzić z jakiejkolwiek normy prawa materialnego. Skoro w skardze nie wykazano, aby skarżone zarządzenie naruszało konkretny, aktualny interes prawnylub uprawnienie podmiotu, który wniósł skargę, jako pochodzącą od nieuprawnionego podmiotu, podlegała oddaleniu. Zarządzenie Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie ustalenia ceny działek przeznaczonych do sprzedaży zostało zaskarżone skargą tożsamą z tą, którą wniosła Gmina A. na zarządzenie Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., a która oddalona została cyt. wyżej wyrokiem tut. Sądu. Skarżone obecnie zarządzenie Nr [...] bez wątpienia pozostaje w związku z wspomnianym wyżej zarządzeniem Nr [...] (jest niejako jego konsekwencją) i skoro wymienionym ostatnio zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy [...] nie został naruszony interes prawny strony skarżącej należało analogicznie przyjąć, że nie został on naruszony również zarządzeniem nr [...] dotyczącym ustalenia oceny działek nr 481 i 483 przeznaczonych do sprzedaży (zarządzeniem Nr [...]). Aktualność zachowują wywody Sądu (zawarte w uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/Rz 1036/14) dotyczące interesu prawnego strony skarżącej. Powtórzyć zatem należy, że skoro w skardze nie wykazano, aby skarżone zarządzenie (tu nr [...]) naruszało konkretny, aktualny interes prawny lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę, należało ją oddalić jako pochodzącą od nieuprawnionego podmiotu. W takim stanie rzeczy Sąd nie rozpatrywał kwestii zgodności zaskarżonego zarządzenia z obowiązującymi przepisami prawa. W związku z powyższym i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.