II SA/Rz 1039/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ SO del. Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności -skargę oddala- Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej SKO lub Kolegium decyzją z dnia [...] stycznia 2013r., znak: [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012r., nr [...] wydanej w sprawie uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2011r., nr [...] wydanej w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dziecko- K.Z. oraz odmowy przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko – K. Z. na okres zasiłkowy 2011/2012. W dniu [...] lutego 2012 r. H.Z. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r., nr [...], zaskarżoną w niniejszej sprawie utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]stycznia 2013r., powołując w podstawie prawnej art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że bezzasadność wniosku H. Z. wynika z faktu, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona nie wskazała, aby w przedmiotowej sprawie zaistniały jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające zmianę decyzji ostatecznej. Przepisy procedury administracyjnej co do zasady hołdują zasadzie trwałości decyzji administracyjnych i z tego powodu wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 k.p.a.). Kontrolowana decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, a zatem postępowaniu nadzwyczajnym nie polegającym na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ograniczającym się do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie nie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., której wystąpienie powoduje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r., II SA 456/98). Kolegium podniosło, że analiza całości akt postępowania ww. sprawy była już przedmiotem oceny organu II instancji także pod kątem wystąpienia przesłanek skutkujących stwierdzaniem nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. w decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...]. W decyzji tej organ wskazał, iż nie dopatrzył się jakichkolwiek wad decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...] H.Z. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wskazaną wyżej decyzję Kolegium z [...] sierpnia 2013r., nr [...] zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 16, 77, 127, 138, 145, 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych, dowolność i sprzeczność oceny zebranego materiału. Powołując się na powyższe zarzuty wniosła o zmianę lub uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu podała, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję własną o nr [...] jest wadliwa. SKO pobieżnie podało, że nie znalazło podstaw do zmiany czy uchylenia decyzji własnej, przy czym nie podało daty i przedmiotu tej decyzji. Podane są tylko przepisy, przy czym, zdaniem skarżącej, nie wiadomo o jakie przepisy chodzi. SKO nie oceniło sprawy na podstawie tych przepisów i nie dokonało analizy. Wskazało jedynie, że z decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2012r., nr [...] wynika, że pobrane świadczenie w kwocie 1. 665 zł było nienależne. W decyzji tej Wójt powołał się na inną decyzję z dnia [...] października 2012r., nr [...] którą rzekomo został uchylony zasiłek rodzinny, a której treść nie jest skarżącej znana. Wskazała, że nie wie czy faktycznie pobrała 1. 665 zł, bo pobiera różne świadczenia a dodatkowo w decyzji są różne kwoty. Zwróciła się o sprawdzenie tego i wyjaśnienie jednoznacznie tej sprawy w sposób zrozumiały dla skarżącej. Skarżąca wyjaśniła, że składa skargę, gdyż nie zna przyczyny dla której ma zwrócić pobrany zasiłek, nie wie z jakiego powodu ma to zrobić, a ponadto nie ma takiej kwoty, ponieważ nie pracuje. Podniosła, że Wójt Gminy [....] w decyzji z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...] podał również, że nienależne jest świadczenie jeżeli decyzja była uchylona w wyniku wznowienia postępowania. Wobec tego niezbędne jest zweryfikowanie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012r., nr [...] w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności i ustalenie, czy decyzja ta nie ma wad które skutkowałyby jej nieważnością. Podała, że nie pamięta, czy postępowanie w ww. sprawie zostało wznowione. Wniosła o nadanie sprawie biegu w sprawie jej odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2012r., nr [...] i nakazanie SKO przywrócenia terminów i jego rozpatrzenia, ponieważ nie mogła złożyć odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Sąd dokonawszy kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stwierdza, że jest ona prawidłowa, a skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] sierpnia 2013r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012r., nr [...] uchylającej decyzję własną z dnia [...] października 2011r., nr [...] w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dziecko K. Z. oraz odmowy przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko – K.Z. na okres zasiłkowy 2011/2012. W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2012r. skarżąca wskazała na następujące okoliczności: podała, że nie dysponuje kwotą 1. 665 zł, która z mocy decyzji z dnia [...] października 2012r. podlega zwrotowi. Podała także, że nie wie "o co chodzi w tej sprawie" ani też nie wie, czy została wydana decyzją z dnia [...] października i czy ją otrzymała. Podała, że nie pamięta czy wypłacono jej kwotę 1. 665 zł. Przypuszcza, że sprawa jest "pomyłką" i zwróciła się o jednoznaczne jej wyjaśnienie sprawy w sposób dla niej zrozumiały. Podała, że niezbędne jest zweryfikowanie decyzji GOPS z dnia [...] października 2012r., nr [...] w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i ustalenia czy decyzja nie ma wad, które skutkowałyby jej nieważnością, tj. czy było wznowione postępowanie, w jakim terminie na czyj wniosek na jakiej podstawie i czy przed wydaniem decyzji informowano ją o możliwości zapoznania się z aktami i zapewnienia udziału w postępowaniu, czy organ dbał o jej interesy, czy pouczał ją o jej prawach i czy decyzja została jej prawidłowo doręczona. Zaznaczyć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może ono mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niebudzący wątpliwości dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są przepisem art. 156 § 1 k.p.a. który stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. reguluje nadzwyczajny tryb postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 k.p.a., dlatego też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym w zakresie ustalenia, czy jest ona dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w tym przepisie. Organ prowadzący postępowanie nie jest w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji kompetentny do rozstrzygania sprawy, co do meritum. Oznacza to, że organ administracji wydaje decyzje bądź o stwierdzeniu nieważności decyzji w przypadku stwierdzenia zaistnienia którejkolwiek przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. bądź odmawia stwierdzenia nieważności. Podkreślić należy także, że organ administracji nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji i jeśli nawet uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, to musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 (wyrok NSA z 27 października 1999 r., IV SA 1715/97, LexisNexis nr 2236378; teza druga wyroku NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LexisNexis nr 2234089). Zatem zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.), lub wystąpienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Dlatego też obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający może brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w stanie faktycznym sprawy istotne jest, że ostateczna decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...] przyznająca H.Z. zasiłek rodzinny na dziecko – K.Z. w wysokości 91 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia do 31 marca 2012 r. i 98 zł na okres od 1 kwietnia 2012 r. do 31 października 2012 r. oraz dodatki do zasiłku rodzinnego została w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uchylona decyzją tego organu z dnia [...] października 2012 r., nr [...] i jednocześnie w pkt 2 Wójt odmówił przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dziecko – K.Z. na okres zasiłkowy 2011/2012. Jak wynika z uzasadnienia tej ostatniej decyzji, syn skarżącej R.Z. w dniu 1 października 2011 r. zawarł związek małżeński, co spowodowało, że w okresie zasiłkowym rodzina liczyła nie 4 lecz 3 osoby, a w wyniku powyższego dochód na 1 członka rodziny wynosił 646,47 zł miesięcznie, co od początku okresu zasiłkowego przekraczało kryterium uprawniające do zasiłku rodzinnego określone w art. 5 ust. 1 u.ś.r., a to z kolei stanowiło przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i dawało zaś podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja w/w została doręczona H.Z. w dniu 2 października 2012 r. Następnie pismem z dnia 24 października 2012 r. H.Z. została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Wójt Gminy [...] ustalił, że zasiłek rodzinny z dodatkami na dziecko – K. Z. za okres od 1 listopada 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r. pobrany przez H.Z. w łącznej wysokości 1 665 zł jest nienależnie pobranym świadczeniem. Kolegium decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] uchyliło decyzję organu II instancji w całości i sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia, jednakże wyrokiem z dnia 15 października 2013r., sygn. akt: II SA/Rz 277/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. decyzję. Stwierdzić należy, że podniesione przez skarżącą okoliczności nie dają podstaw do stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji objętej postępowaniem. Organ, jak wynika z powyższych rozważań zobligowany był do zbadania z urzędu czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a. i takich przesłanek się nie dopatrzył. Za prawidłowe należy uznać stanowisko Kolegium, iż w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd stanowisko to podziela. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd działając podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.