II SA/Rz 104/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 12 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję; zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących B. i J. B. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. do wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA oraz art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, ust. 3 c i ust. 4, pkt 4, pkt 6 i pkt 7, art. 41, art. 42, art. 43 i art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu, na wniosek [...] sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...].10.2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia dla inwestora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie drogi obwodowej miasta [...] w ciągu drogi krajowej Nr 4 (E-40) J. – K. na odcinku od km 632+593 do km 643+830 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi przewidzianej do realizacji w granicach województwa podkarpackiego : w gminie Pawłosiów (wieś Wierzbna i Tywonia km 632 + 593 - km 633 + 045) w mieście Jarosław (obręb Nr 5, 4, 3 przy ulicach Krakowska, Lotników, Grodziszczańska, Pogodna, Kruhel Pełkiński, Kulkowa, Staro Sanowa, Dojazdowa, Zwierzyniecka, Flisacka, Zamkowa, nad Sanem, Sanowa, Harlendera, Na Blichu i ul. Słoneczna (km 633 + 045 - km 639 + 745) w gminie Jarosław (wieś Munina i Tuczempy km 639 + 745 - km 643 + 830). W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskodawcy [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 6 KPA domagali się stwierdzenia nieważności określonej wyżej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].12.2003 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia dla inwestora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji opisanej wyżej. Rażące naruszenie prawa przedmiotową decyzją polegało na braku kolejnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sytuacji, kiedy pomiędzy poprzednio uzyskaną opinią, a wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiące własność wnioskodawców dwór murowany i kapliczka św. Nepomucena przy ul. Zamkowej w J. zostały wpisane do rejestru zabytków. Wykonanie zaskarżonej decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą, bowiem realizacja inwestycji naruszyłaby obiekty wpisane do rejestru zabytków, co jest czynem karalnym. Rozpoznając przedmiotowy wniosek SKO opisaną wyżej decyzją z dnia [...].10.2006 r. odmówiło jego uwzględnienia. Organ ten nie stwierdził, by w sprawie zachodziły przesłanki określone w przepisach art. 156 § 1 pkt 2 i 6 KPA. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...].10.2006 r. [...] zarzucili, że Burmistrz Miasta [...] wydając decyzję z dnia [...].12.2003 r. winien był uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej ferowania. Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonał uzgodnienia inwestycji postanowieniem z dnia [...].01.2001 r. Stanowiący własność wnioskodawców budynek - dworek murowany wraz z kapliczką został wpisany na listę zabytków w dniu 16.10.2002 r. Przepis art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określa, że decyzję wydaje się po uzgodnieniu z konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. W aktach sprawy brak jest uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w odniesieniu do obiektu murowanego dworku i kapliczki. Zawarte w decyzji Burmistrza ogólne stwierdzenie "o ochronie historycznych układów urbanistycznych" nie spełnia wymogu dokonania uzgodnienia. Odwołujący się nie zgadzają się również ze stanowiskiem organu, że decyzja Burmistrza jest jedynie promesą albowiem stosownie do treści art. 47 ustawy warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Pozostawienie w obecnym brzmieniu decyzji Burmistrza nałoży na organy budowlane obowiązek wydania decyzji zgodnych z warunkami zabudowy co doprowadzi do zezwolenia na wyburzenie obiektu wpisanego do rejestru zabytków, a to będzie oznaczać popełnienie przestępstwa. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Organ podał, że przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte w listopadzie 2000 r. pod rządami ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Ustawę tę należało stosować do rozstrzygnięcia tej sprawy z uwagi na brzmienie art. 85. ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] z dnia 27.11.2000 r. Do wniosku dołączono ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko. Obwodnica ma przebiegać na terenie gminy Pawłosiów, miasta Jarosławia oraz gminy Jarosław. Planowana inwestycja jest zgodna z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Pawłosiów zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 14.08.1992 r., Nr 104/XVI/92 (Dz. Urz. Woj. Przemyskiego Nr 9, poz. 94), z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Jarosławia zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 13.11.1992 r., Nr 233/XXVIII/92 (Dz. Urz. Woj. Przemyskiego Nr 11, poz. 119), z Miejscowym Planem Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego "Flisackie" w Jarosławiu zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Jarosławia z dnia 22.10.1993 r., Nr 340/XXXIX/93 (Dz. Urz. Woj. Przemyskiego Nr 20, poz. 146), z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Jarosław zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 4.02.1992 r., Nr I/1/92 (Dz. Urz. Woj. Przemyskiego Nr 4, poz. 14). Objęta postępowaniem decyzja została wydana po uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków dokonanym w trybie art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Konserwator wydał w tej materii postanowienie z dnia [...].01.2001 r., Nr [...]. Zatem zarzut wnioskodawców, iż decyzję wydano bez uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków nie jest trafny. Dworek murowany i kapliczka nie są wprawdzie wymienione w postanowieniu, nie zmienia to jednak faktu, że uzgodnienie nastąpiło. Burmistrz Miasta zawarł w części II pkt 2 sentencji decyzji warunki wynikające z MPO miasta Jarosławia dotyczące ochrony wszystkich historycznych układów urbanistycznych i obiektów zabytkowych na terenie przeznaczonym pod inwestycję, w tym położonych przy ul. Zamkowej. Niewymienienie w treści decyzji dworku i kapliczki nie oznacza, że nie podlegają one ochronie konserwatorskiej. Inwestorowi znany jest fakt wpisania przedmiotowych obiektów do rejestru zabytków. Skutki prawne wpisania obiektu do rejestru zabytków określa ustawa z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Możliwość rozbiórki obiektów istnieje, jednakże pod warunkiem wcześniejszego skreślenia z rejestru zabytków co leży w kompetencji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Stosownie do przepisu art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską. Zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. W świetle przytoczonych przepisów prawa materialnego, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz postanowień przedmiotowej decyzji Burmistrza organ stwierdził, iż na etapie ubiegania się inwestora o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, zapewniona będzie pełna ochrona zabytków położonych na terenie inwestycji, w tym obiektu przy ul. Zamkowej 24. Stosownie do przepisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedynie promesą wydania pozwolenia na budowę po spełnieniu warunków, o jakich mowa w prawie budowlanym i rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Nie określa szczegółowego usytuowania obiektów w planie realizacyjnym ani nie rozstrzyga o odległościach między budynkami i obiektami. Jak wynika z treści pism skierowanych do Kolegium przez Burmistrza Miasta w toku postępowania, inwestor przyjął rozwiązania projektowe gwarantujące ochronę obiektu zabytkowego przy ul. Zamkowej 24. Stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 KPA organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz relacje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Przedmiotowa decyzja Burmistrza Miasta dotyczy inwestycji o ogromnym znaczeniu społeczno-gospodarczym dla regionu. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...], w piśmie z dnia 28.04.006 r. stwierdziła, że sytuacja komunikacyjna Miasta na odcinku miejskim, który ma być zastąpiony obwodnicą jest dramatyczna. Duże natężenie ruchu, które wg generalnego pomiaru w 2005 r. w centrum Miasta wynosiło 16200 pojazdów na dobę, nakładanie się ruchu lokalnego na ruch tranzytowy, duża ilość 1-poziomowych przejść dla pieszych oraz skrzyżowań jest powodem codziennego zakorkowywania się miasta oraz bardzo dużej ilości wypadków drogowych. Droga jest bardzo uciążliwa dla środowiska (hałas, spaliny). W jej pobliżu zlokalizowana jest intensywna zabudowa mieszkaniowa, bez żadnych zabezpieczeń ekologicznych. W oparciu o decyzję o warunkach zabudowy przygotowywana jest budowa obwodnicy, prowadzony jest wykup gruntów, a w końcowej fazie opracowania znajduje się projekt budowlany. W skierowanej do WSA w Rzeszowie skardze na tę decyzję [...] naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 KPA, przepisu art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że przyjęte rozwiązania projektowe gwarantują ochronę zabytku stanowiącego własność skarżących i domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli zarzut odwołania, że Burmistrz Miasta wydając objętą postępowaniem decyzję nie dokonał uzgodnienia inwestycji z Konserwatorem Zabytków. Data dokonanego uzgodnienia jest wcześniejsza niż data wpisania murowanego dworku stanowiącego własność skarżących do rejestru zabytków. Odwołując się do treści art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidującym uzgodnienie z konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską skarżący zarzucili, że w stosunku do ich obiektów - zabytkowego dworku i kapliczki uzgodnień takich nie było. Uzgodnienie dokonane z konserwatorem - zdaniem skarżących - nie ma charakteru bezterminowego, lecz powinno być aktualne na dzień wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zawarcie w decyzji Burmistrza warunków dotyczących ochrony zabytków nie rozwiązuje problemu, bowiem ogólne stwierdzenie o "ochronie historycznych układów urbanistycznych" nie spełnia wymogu ustawowego określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych, bowiem nie zawiera ograniczeń inwestora w stosunku do ich nieruchomości. Inwestor nie przyjął rozwiązań projektowych gwarantujących ochronę przedmiotowych zabytków. Z mapy sporządzonej dla celów niniejszego postępowania wynika, że linia graniczna "warunków zabudowy" obejmuje w całości dworek i kapliczkę. Nie można uznać, że decyzja Burmistrza jest jedynie promesą albowiem jej ustalenia wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Spowoduje to konieczność wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zezwalającej na rozbiórkę obiektów zabytkowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentów podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli aktu administracyjnego we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w obrocie prawnym ostać się nie może. Przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...].12.2003 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] dla inwestycji polegającej na budowie drogi obwodowej miasta [...]. Skarżący zarzucają że decyzja Burmistrza Miasta rażąco naruszyła przepis art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie poprzedziło jej uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w odniesieniu do obiektu murowanego dworku i kapliczki wpisanych do rejestru zabytków w okresie pomiędzy uzgodnieniem z Konserwatorem dokonanym postanowieniem z dnia [...].01.2001 r., a datą wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ([...].12.2003 r.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie ma żadnych wątpliwości, że przy wydaniu decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...].12.2003 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu doszło do naruszenia przepisu art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 40 ust. 4 pkt 4 przewiduje, że decyzje w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Bezspornym jest, że obiekt murowanego dworku i kapliczka wpisane do rejestru zabytków w dniu 16.10.2002 r. nie mógł być przedmiotem uzgodnienia dokonanego postanowieniem z dnia [...].01.2001 r. Niewątpliwym obowiązkiem organu było dokonanie dodatkowego uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w zakresie tych obiektów. Fakt, że organ dopuścił się wskazanego wyżej naruszenia prawa nie jest jednak równoznaczny ze stwierdzeniem, że przedmiotowa decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...].12.2003 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie drogi obwodowej miasta [...] narusza prawo w sposób rażący, co uzasadniałoby żądanie skarżących złożone w trybie art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadziło rozważania w kierunku ustalenia, czy objęta postępowaniem decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa zapominając, że zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 6 KPA wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 29.12.1986 r., II SA 1035/86 gdzie podkreślono, że : "Niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu nie stanowi rażącego naruszenia prawa, lecz jedynie może uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie". Z tej właśnie przyczyny, w sytuacji jednoznacznego żądania ... stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji prawidłowym rozstrzygnięciem wydanym przez SKO powinna być odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. W sprawie zwrócić należy uwagę na to, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 KPA. Sąd orzekający w niniejszym składzie aprobuje stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.02.2007 r., II GPS 2/06, gdzie stwierdzono, że będący cechą postępowania administracyjnego obiektywizm w orzekaniu nakazuje rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ w innym składzie osobowym, bowiem tożsamość składów orzekających w takiej sytuacji może powodować identyfikowanie się z poprzednio wydanym orzeczeniem. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zmienionym składzie osobowym rozstrzygnie wniosek [...] zgodnie z powyższymi wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.