II SA/Rz 104/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]. Decyzją z dnia [.] kwietnia 2014 r. nr [.], Prezydent Miasta [.] przyznał ZJ specjalny zasiłek celowy w kwocie 50 zł z przeznaczeniem na żywność, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. W ocenie organu I instancji dane zgromadzone w rodzinnym wywiadzie środowiskowym przemawiały za zasadnością zgłoszonego wniosku o przyznanie pomocy na zakup żywności w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm., dalej u.p.s.). W odwołaniu od powyższej decyzji ZJ zakwestionował wysokość przyznanej mu pomocy uznając ją za niewystarczającą, ponieważ poza sfinansowaniem zakupu żywności ubiegał się również o dofinansowanie zakupu okularów, który to wniosek nie został rozpatrzony. Nie ma wobec tego z czego zwrócić powstałego zadłużenia, które zaciągnął na zakup okularów. Decyzją z dnia [.] listopada 2014 r. nr [.], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] (dalej: SKO w [.] lub Kolegium), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podano, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach specjalny zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Nie jest to zatem świadczenie, które może stanowić rekompensatę za poniesione przez wnioskodawcę uprzednio wydatki; nie może też być traktowane jako stałe źródło dochodu. Jego przyznanie pozostawiono uznaniu administracyjnemu, w ramach którego organ ma możliwość oceny konieczności zaspokojenia zgłoszonych potrzeb. Dlatego też wydaną decyzję oceniono jako zgodną z prawem i rozpatrującą wniosek strony w złożonej przez niego treści, tj. o przyznanie pomocy na zakup żywności. Co do zakupu okularów organ podał, że odwołujący się nie wskazał takiego przeznaczenia środków we wniosku o zasiłek. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodził się ZJ, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której zarzucił organowi odwoławczemu rozpatrzenie sprawy z naruszeniem terminów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a ponadto zakwestionował kwotę przyznanego mu świadczenia. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po badaniu sprawy w powyższych aspektach w niniejszej sprawie stwierdzono zaistnienie przesłanki uchylenia decyzji wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tj. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tj. o naruszenie procedury inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o którym mowa jest w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). Wspomnianą decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezydent Miasta [.], działając na wniosek ZJ – domagającego się przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności, przyznał stronie zasiłek celowy w kwocie 50 zł z przeznaczeniem na powyższe. W uzasadnieniu wskazał, że pomoc w wymienionym zakresie została przyznana na podstawie szczególnej sytuacji materialno-bytowej wnioskodawcy udokumentowanej w rodzinnym wywiadzie środowiskowym. Utrzymując to rozstrzygnięcie w mocy (wobec odwołania strony) SKO w [.], poza powołaniem się na brzmienie art. 39 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowił podstawę rozstrzygania organów i zwróceniem uwagi na uznaniowość decyzji w tym zakresie oraz przedstawieniem odpowiedniego orzecznictwa sądowego, zawarł w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [.] listopada 2014 r. również (tzn. tak jak organ I instancji) tylko jedno zdanie odnoszące się konkretnie do sytuacji strony odwołującej się. Wskazało (czego nie uczynił Prezydent w swej decyzji), że strona jest osobą samotną, która posiada dochód w wysokości 674,77 zł. Na str. 4 decyzji SKO podało, że dokonano analizy przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania i wydanego w tym zakresie rozstrzygnięcia pod względem prawidłowości i zgodności z przepisami prawa i stwierdzono, że nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Ponadto kolegium wyjaśniło, czego nie uczynił organ I instancji, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona. Z uwagi na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznanych świadczeń. Dlatego organ musi mieć na względzie nie tylko interes tej osoby, lecz także interesy osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Tymczasem Prezydent tej kwestii nie podnosił. W ogóle nie wiadomo czym się kierował przyznając świadczenie akurat w takiej a nie innej wysokości. Nie wiadomo też skąd SKO czerpało wiedzę na ten temat, że uwzględnienie interesu innych osób potrzebujących wsparcia nie pozwala Prezydentowi na pomoc w większym wymiarze w tym konkretnym przypadku. Tego rodzaju postępowanie organów obydwu instancji nie może znaleźć akceptacji Sądu. Stanowi ono bowiem ewidentne naruszenie podstawowych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym. I tak, zgodnie z art. 7 K.p.a. na organach ciąży obowiązek podejmowania w sprawie wszelkich czynności, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy. Potwierdzeniem powyższego jest brzmienie art. 77 § 1 K.p.a., nakazującego organowi wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Nadto, art. 80 K.p.a. stanowi, że organ administracji na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie można także zapomnieć o takich zasadach, jak wynikające z art. 8 i art. 11 K.p.a. Według nich, postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a poza tym organy winne są wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Bardzo istotnym przepisem proceduralnym jest także art. 107 § 3 K.p.a., który wskazuje, z czego powinno składać się uzasadnienie decyzji administracyjnej. I tak, część faktyczna powinna zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne zaś to wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, uzasadnienia organów w zakresie stanu faktycznego i motywów są niezwykle lakoniczne. To pierwszoinstancyjne ogranicza się w istocie do jednego zdania tzn. odwołania się do przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego. Tymczasem w myśl art. 107 § 4 K.p.a., odstąpienie od uzasadnienia decyzji możliwe jest, gdy uwzględnia ona żądanie strony w całości (co w niniejszej sprawie nie miało przecież miejsca). Uzasadnienie decyzji SKO jest już obszerniejsze tzn. przytacza wprawdzie podstawę prawną, jak też ją wyjaśnia z przytoczeniem orzecznictwa sądowego, jednak również brakuje w nim źródeł ustaleń co do stanu faktycznego i motywów rozstrzygnięcia, które przy uzasadnieniu decyzji Prezydenta były konieczne. Organ nie czyni zatem w sprawie jakichkolwiek ustaleń istotnych z punktu widzenia przesłanek przyznania zasiłku celowego, określonych w art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Idzie mianowicie "na skróty" i nawet nie odwołuje się do znajdujących się w aktach sprawy dowodów, podając np. wysokość ustalonego dochodu, która miała wynikać z decyzji organu I instancji, a w rzeczywistości tak nie było. Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co wymusza na organie odwoławczym określony sposób postępowania. Nie jest on więc uprawniony jedynie do kontroli zapadłej w niższej instancji decyzji, lecz obowiązany do powtórnego rozpatrzenia sprawy zgodnie z wymogami określonymi w K.p.a. Przedstawione postępowanie organów należy ocenić jako, sprzeczne z powołanymi wyżej przytoczonymi przepisami prawa i to niewątpliwie w zakresie, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że wnikliwsza ocena stanu majątkowego i potrzeb skarżącego spowodowałaby przyznanie zasiłku w wyższej wysokości. Jak zasadnie podniosło Kolegium, decyzja w przedmiocie zasiłku specjalnego zasiłku celowego pozostawiona jest tzw. uznaniu administracyjnemu. Oznacza to, że to do organu należy wybór co do rozstrzygnięcia w takiej sprawie. Aby jednak rozstrzygnięcie to nie nosiło znamion dowolności, wymaga się od organu, by wybór ten rzetelnie uzasadnił. W tym celu organ winien przedstawić poczynione w sprawie ustalenia z przytoczeniem dowodów, na których się w tym zakresie opiera. Oczywiście niewystarczającym w tym względzie jest tylko samo powołanie się na takie dowody, bez jednoczesnego podania wyprowadzonych z nich faktów i oceny tych źródeł. Wydanie prawidłowej decyzji musi bowiem zawsze poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, czego odzwierciedleniem musi być następnie treść uzasadnienia decyzji. Rolą Sądu nie jest zaś samodzielne czynienie tego rodzaju ustaleń w oparciu o akta sprawy, a tylko ocena ich prawidłowości. Brak należytego umotywowania wydanego rozstrzygnięcia uniemożliwia stronie poznanie motywów działania, a w dalszej kolejności brak motywów czyni nierealną sądową kontrolę takiego rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w odniesieniu do decyzji uznaniowych. Z podanych względów uchylono tak zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jako naruszające prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.. Nie można bowiem wykluczyć, że Prezydent mógł udzielić pomocy w większym rozmiarze. W ponownym postępowaniu organy uwzględnią fakt obowiązywania wskazanych wyżej przepisów proceduralnych i zastosują się do wynikających z nich dla nich obowiązków.