II SA/Rz 104/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mielcu na uchwałę Rady Gminy Czermin z dnia 11 lipca 2016 r. nr XVIII/83/2016 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czermin stwierdza nieważność § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w [...] (dalej w skrócie: "Prokurator") jest Uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] (dalej w skrócie: "Rada Gminy") z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] - którą wydano w następujących okolicznościach: Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 250) uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. Prokurator wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały właścicieli nieruchomości do przeprowadzania deratyzacji, podczas, gdy art. 4 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy upoważnia radę gminy wyłącznie do wyznaczenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 17 ust. 2. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że z treści art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jednoznacznie wynika, że rada gminy stanowiąc w zakresie deratyzacji może wyznaczyć jedynie obszar podlegający obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzenia. W ocenie Prokuratora, elementy wskazane w art. 4 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tegoż przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Ponadto przepis art. 4 ust. 2 ww. ustawy nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznacza to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Prokurator podniósł, że Rada Gminy realizując postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy nie mogła wskazać podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji, którymi uczyniła właścicieli nieruchomości. Norma kompetencyjna wspomnianego przepisu nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez radę gminy kwestii nałożenia na jakiekolwiek podmioty takiego obowiązku. Wskazana regulacja prawna zobowiązuje i upoważnia radę gminy jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Samo wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie zapisu, że na terenie nieruchomości deratyzacja przeprowadzana jest przez właściciela. Nałożenie obowiązku deratyzacji na właścicieli nieruchomości przekracza zatem normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Przytaczając wyroki sądów administracyjnych Prokurator stwierdził, że powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. W ocenie Prokuratora, tego rodzaju zapis nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek deratyzacji jest sprzeczny z przepisami ustawowymi, a sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania. Rada Gminy wskazała, że w dniu [...] października 2018 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], która opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] listopada 2018 r. pod poz. [...]. Stosownie do treści § 19 tej uchwały: "Z dniem wejścia w życie niniejszej uchwały traci moc Uchwała Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]". Zgodnie z § 20 uchwały Nr [...], weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2019 r., a zatem przed wniesieniem skargi przez Prokuratora. Zaskarżona uchwała [...] jest zatem aktem nieobowiązującym, który utracił moc. Rada Gminy wskazała również, że w uchwale Nr [...] zagadnienie deratyzacji zostało uregulowane w § 17 i unormowanie to nie narusza prawa materialnego, gdyż obowiązki deratyzacji mają wykonywać specjalistyczne jednostki. Rada Gminy wskazała również, że na tle § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie toczyło się żadne postępowanie dotyczące obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie deratyzacji, dlatego żaden interes nie przemawia za wydaniem wyroku o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustawodawca w art. 40 ust. 1 u.s.g. doprecyzował przysługujące gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego. Zgodnie z tym przepisem - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie ustawowe do wydania zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 tej ustawy. Natomiast w art. 4 ust. 2 ww. ustawy ustawodawca określił wyczerpująco wszystkie elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku. Jednym z nich jest wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (art. 4 ust. 2 pkt 8). Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak m. in. w wyrokach NSA z dnia 15 września 2017 r., I OSK 1136/17, z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rada Gminy w kwestionowanym przez Prokuratora § 17 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] określiła, że: "Przeprowadzenie deratyzacji należy do obowiązków właścicieli nieruchomości". Sąd stwierdza, że norma kompetencyjna art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia do określania podmiotów zobligowanych do przeprowadzenia deratyzacji. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, odnośnie deratyzacji ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że celem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji (tak m. in. w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., II SA/Gd 837/18, w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18, w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2018 r., II SA/Bd 1280/17). Jednocześnie przepis ten nie wprowadza uprawnienia dla rady gminy do nałożenia tego obowiązku na wszystkich właścicieli nieruchomości (tak również m. in. w wyroku NSA z dnia 13 września 2016 r., II OSK 3026/14, w wyroku WSA w Łodzi z dnia 20 marca 2018 r., II SA/Łd 89/18, wyroku WSA w Olsztynie z dnia 7 kwietnia 2011 r., II SA/Ol 145/11). Tym samym w niniejszej sprawie Rada Gminy nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązek deratyzacji wykroczyła poza normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Reasumując Sąd stwierdza, zaskarżona uchwała w części opisanej w sentencji wyroku, obejmującej § 17 ust. 2 uchwały, jako wykraczająca poza zakres delegacji ustawowej i tym samym istotnie naruszająca prawo, dotknięta jest wadą nieważności. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę Sąd wskazuje, że uchylenie uchwały przez organ stanowiący gminy nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. W uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 5/94 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] lipca 2016 r., natomiast uchylona w dniu [...] października 2018 r. Nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, a zatem nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd podkreśla, że wyrok stwierdzający nieważność uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały ex tunc (tak również w wyroku WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 880/12). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.