II SA/Rz 1040/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 15 maja 2007 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] Wojewoda [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Starosty [...] nr [...] sygn. [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie S. pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku biurowego ze zmianą przeznaczenia budynku na mieszkania socjalne, dobudowę klatki schodowej, podjazdu dla osób niepełnosprawnych, wykonanie chodnika, na działkach nr ewid. 233, 240/3 w S. przy ul. K., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie o wydanie pozwolenia na przebudowę budynku biurowego wszczęte zostało na wniosek Gminy S. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta. Do wniosku dołączono projekt budowlany uzgodniony pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a także oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. W toku prowadzonego postępowania zastrzeżenia złożył A. P. – podnosząc sprawę uciążliwości wynikającej z bliskiego sąsiedztwa mieszkań socjalnych z jego nieruchomością. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu powołał się na treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza: 1) zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, 2) zgodność projektu zagospodarowani działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenie o przynależności projektanta do samorządu zawodowego. W przypadku spełnienia tych wymagań, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. W nawiązaniu do zastrzeżeń zgłoszonych przez A. P. organ I instancji wskazał, że sprawdza projekt budowlany pod względem zgodności z prawem, z wyłączeniem innych kryteriów oceny, stąd też kwestie ewentualnego naruszenia porządku publicznego przez przyszłych mieszkańców nie podlegają rozpatrzeniu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Od decyzji tej odwołał się A P., zarzucając niewyjaśnianie wszystkich istotnych okoliczności oraz rażące naruszenie praw gwarantowanych Konstytucją i podnosząc, że zaskarżona decyzja narusza jego prywatność a projektowana przebudowa stanowić będzie uciążliwe sąsiedztwo dla mieszkańców ul. O. Odwołujący zakwestionował również celowość umieszczenia budynku z mieszkaniami socjalnymi blisko istniejącego już i niepotrzebnego, proponując zlokalizowanie w tym miejscu np. domu spokojnej starości czy hospicjum. Wojewoda nie uwzględnił tego odwołania i decyzją wymienioną na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdził brak naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Powołał się też na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym jedynie uchybienie konkretnym przepisom prawa materialnego dotyczącego warunków technicznych lub norm obowiązujących w budownictwie powoduje naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich. W tym kontekście stwierdził, że A. P. nie wykazał naruszenia zaskarżona decyzja swojego uzasadnionego interesu prawnego chronionego powołanymi przepisami prawa. Z uwagi na spełnienie przez inwestora wymogów określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z art. 35 ust. 4 tej ustawy Starosta nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzję tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. P., wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W skardze wyeksponował lekceważenie swoich konstytucyjnych praw, w tym prawa do prywatności, spokoju i wypoczynku, godnego życia, pomimo, iż w Prawie budowlanym uwzględnia się interes indywidualny. Nie wskazał przy tym na naruszenia konkretnych przepisów prawa, zakwestionował natomiast celowość przeznaczenia spornego budynku na mieszkania socjalne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał przy tym, że celowość i zasadność przebudowy budynku biurowego na mieszkalny, jak i uciążliwość spowodowana niewłaściwym zachowaniem przyszłych użytkowników obiektu nie może być przedmiotem rozpatrywania przez organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawi i uwzględnienie skargi – skutkujące, w przypadku zaskarżenia decyzji – jej uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – albo skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione, wobec stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Zaskarżona decyzja dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku biurowego ze zmianą jego przeznaczenia na budynek mieszkalny wielorodzinny oraz dobudowę klatki schodowej i podjazdu dla osób niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) wraz z definicją "obszaru oddziaływania obiektu" zamieszczoną w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Przez obszar ten rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W literaturze podkreśla się, że obszar taki określany jest dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki (m. in. M. Laskowska "Ochrona interesów sąsiadów w procesie budowlanym po nowelizacji", Samorząd Terytorialny 2004/5, s. 37 i nast.) Niewątpliwie zatem do organów administracji architektoniczno-budowlanej należy w każdym przypadku zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron konkretnego postępowania. W rozpatrywanej sprawie, w decyzji udzielającej Gminie S. pozwolenia na dobudowę i przebudowę budynku biurowego ze zmianą jego przeznaczenia, organ I instancji wskazał, że obszar oddziaływania nieruchomości obejmuje działki nr ewid: 233, 240/3, 232, 231 i 241, a decyzja ta została doręczona Gminie S., A.P., R. S. i B. F. oraz Zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej – [...]. Z akt sprawy, a w szczególności planu zagospodarowania terenu wynika, że inwestycja znajduje się na działce 233, a jedynie jej niewielka część – projektowane chodniki z kostki brukowej oraz częściowo podjazd dla niepełnosprawnych i dobudowywana klatka schodowa - na działce 240/3. Działka 233 graniczy z działkami o nr 240/3, 230, 231, 232 oraz z działką 242 stanowiącą drogę. Ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii wypisu z rejestru ewidencji gruntów wynika, że właścicielem działki nr 230 – jest E. M., 231 – A. P., 232 – R. S. i B. F., 241 – Gmina S. oraz wskazani właściciele poszczególnych lokali. Wypis z rejestru nie obejmuje działki 240/3. W oświadczeniu o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor wykazał, że właścicielem obu działek - tj. 233 i 240/3 jest Gmina S. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo zakwalifikował do obszaru oddziaływania obiektu nieruchomość stanowiącą budynek mieszkalny wielorodzinny zlokalizowany przy ul. S. [...], oznaczony jako działka 241, z uwagi na odległość tego budynku od projektowanej dobudowy klatki schodowej, która wynosi 7,14 m. Wadliwe jest natomiast w ocenie Sądu niezaliczenie do obszaru oddziaływania obiektu działki nr 230, w sytuacji, gdy częściowo od strony tej działki planowana jest dobudowa podjazdu dla niepełnosprawnych oraz wykonanie chodnika, a odległość dobudowanych części obiektu od granicy z działką 230, choć nie wskazano jej w planie zagospodarowania terenu, jest zbliżona do tej, jaka dzieli projektowany obiekt od działki 241. Pominięcie właścicielki działki 230 jako strony postępowania jest tym bardziej niezrozumiałe, że organy uznały za stronę postępowania właścicieli działek 231 i 232, choć projekt nie obejmuje dobudowy od strony ich działek. Kwestia zróżnicowania statusu właścicieli poszczególnych działek sąsiadujących bezpośrednio z działką będącą przedmiotem inwestycji nie została w żaden sposób omówiona w decyzji organu. Stanowi to niewątpliwie wadę tej decyzji, powodującą, że ustalenie przez organ obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji ustalenie stron postępowania nosi cechy dowolności, pominięcie zaś właścicielki działki 230 jako strony postępowania jest naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Taki charakter naruszenia obligował Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Jednocześnie Sąd nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w skardze, jako że kontrola merytoryczna sprawy w sytuacji, gdy w postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony byłaby przedwczesna. Dodatkowo należy zaznaczyć, że w aktach sprawy brak jest informacji wskazujących na to, czy zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903, ze zm.) (w szczególności z art. 18 ust. 1 i 2 tej ustawy), Zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej reprezentuje wszystkich właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku oznaczonym jako działka nr 241, wykazanych w wypisie z rejestru gruntów. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie dopuszczenie do udziału w postępowaniu właścicielki działki nr 230 oraz ustalenie czy wszyscy właściciele wyodrębnionych lokali w budynku oznaczonym jako działka 241 powierzyli zarząd nieruchomością wspólną Zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej, w przeciwnym wypadku – dopuszczenie również ich do udziału w postępowaniu. Mając na uwadze przytoczone wyżej względy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt lit. b) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wobec braku stosownego wniosku o zwrot kosztów z art. 210 § 1 P.p.s.a., Sąd odstąpił od orzekania w tej kwestii.