II SA/Rz 1041/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budowli I. uchyla zaskarżoną decyzję w części nakazującej skarżącemu rozbiórkę bramy wjazdowej i furtki wejściowej; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w punkcie pierwszym wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 1041/05 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi K. G. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2005 r., Nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2005 r., Nr [...] w części nakazującej J. i K. G. rozbiórkę ogrodzenia wykonanego wzdłuż granicy działki nr 173/27 na odcinku 55 m i umarzającą w tym zakresie postępowanie I instancji oraz utrzymująca w mocy pozostałą część decyzji organu I instancji odnoszącą się do nakazu rozbiórki bramy wjazdowej wraz z furtką wejściową. Powołaną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 49 b ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, z późn. zm./. Organ II instancji na podstawie przeprowadzonych w dniu [...].09.2005 r. oględzin ustalił, że przedmiotowe ogrodzenie o długości około 57,40 m biegnie w linii prostej od bramy wjazdowej w kierunku południowo-wschodnim. Drugi odcinek ogrodzenia o długości około 6,25 m usytuowany jest po przeciwnej stronie furtki wejściowej. Całe ogrodzenie wykonane zostało w systemie ażurowym z żerdzi drewnianych. Jest to ogrodzenie przęsłowe, którego słupki drewniane umieszczone zostały na betonowej podmurówce. Nad ogrodzeniem wykonany jest dwuspadowy daszek, odcinkowo pokryty gontem i papą. Wysokość ogrodzenia oscyluje w granicach 1,90 – 2,10 m. Ogrodzenie wykonane zostało na terenie działki nr ew. 173/27, stanowiącej własność J. i K. G. Poza tym ogrodzeniem od strony drogi rozciąga się dalsza część działki nr 173,27, która przylega do działki nr ewid. 173/2, stanowiącej mienie komunalne Gminy C. /Kw [...]/. Ta ostatnia działka łączy się z działką nr ewid. 222/1, której właścicielem jest Skarb Państwa, a administratorem Powiatowy Zarząd Dróg w U. z siedzibą w U. i stanowi użytek przeznaczony pod drogę. Z opisu tego wynika, iż przedmiotowe ogrodzenie nie przylega do drogi, ulicy, placu lub innego miejsca publicznego. Wysokość ogrodzenia w najwyższym punkcie nie przekracza granicy 2,20 m. Art. 30 prawa budowlanego, przywołanego w podstawie prawnej decyzji stanowi, że zgłoszenie zamiaru wykonania ogrodzenia jest wymagane co do budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, a także ogrodzeń, których wysokość przekracza 2,20 m. Skoro na budowę przedmiotowego ogrodzenia nie było wymagane zgłoszenie, przeto w tym zakresie uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowania administracyjne. Inaczej natomiast przedstawia się sprawa dotycząca bramy wjazdowej i furtki wejściowej, bowiem ich wysokość przekracza 2,20 m. W takiej sytuacji było wymagane zgłoszenie, którego inwestorzy nie dokonali. Oznacza to, iż w tym zakresie popełnili samowolę budowlaną. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...].09.2004 r., Nr [...] wstrzymał prowadzenie robót w trybie określonym w art. 49 b ust. 2 prawa budowlanego i jednocześnie nakazał inwestorom przedłożyć w terminie 30 dni dokumenty enumeratywnie wymienione w tym postanowieniu. Zobowiązani dokumentów nie przedłożyli, zatem organ I instancji, stosownie do art. 49 b ust. 3 prawa budowlanego nakazał rozbiórkę tej części ogrodzenia. Organ odwoławczy podzielił w tym zakresie /brama, furtka/ stanowisko organu I instancji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie /za pośrednictwem organu odwoławczego/, skarżący K. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Tytułem wprowadzenia wyjaśnił, że w 1999 r. wspólnie z żoną kupili od AWRSP gospodarstwo rolne w miejscowości M. k/U. Budynki gospodarstwa były ogrodzone ramami metalowymi z siatką. Stan ogrodzenia był fatalny i wymagał natychmiastowego remontu. Nosił się z zamiarem wykonania ogrodzenia w stylu góralskim z daszkiem nad bramą i furką, zatem udał się do Starostwa Powiatowego w U. celem zasięgnięcia stosownych informacji związanych z takim ogrodzeniem. Pytał pracownika, czy na tego rodzaju ogrodzenie potrzebny jest projekt. Pracownik spytał go z czego ma być wykonane to ogrodzenie. Odpowiedział, że z drewna i ma być pokryte gontem. Uzyskał wówczas odpowiedź, że na tego typu ogrodzenie nie jest wymagany projekt i może śmiało zrobić takie ogrodzenie. Nie wspomniał nic, iż zamiar budowy ma zgłosić na piśmie. W takiej sytuacji zlecił wykonanie ogrodzenia z bramą i furtką stolarzowi. W 2004 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U. przeprowadzili kontrolę istniejącego już ogrodzenia pod względem legalności wykonania. Postanowieniem z dnia [...].09.2004 r. w/w organ wstrzymał roboty budowlane, pomimo że ogrodzenie stało już 5 lat. Pouczono go, że na wskazane postanowienie może złożyć odwołanie i takie odwołanie złożył, ale Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wydanym postanowieniu Nr [...] stwierdził, że art. 49b ust. 2 prawa budowlanego nie daje możliwości wniesienia zażalenia. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...].05.2005 r. nakazał rozebrać ogrodzenie wraz z bramą i furtką. Od tej decyzji wniósł odwołanie, do którego dołączył mapę geodezyjną i pismo ze Starostwa Powiatowego w U., z którego jasno wynika, że nie miał obowiązku dokonania zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia. Organ odwoławczy uwzględnił jego odwołanie, ale tylko co do ogrodzenia, natomiast utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującej rozbiórkę bramy i furtki i nie dał mu szans na zalegalizowanie tych elementów ogrodzenia. Budując ogrodzenie wraz z bramą działał w dobrej wierze i polegał na opinii pracownika Starostwa Powiatowego. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż wskazuje skarżący. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, przeto przy tej kontroli bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, nazwanej dalej skrótem p.p.s.a., sąd rozstrzyga skargę w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując sprawę w takim zakresie, Sąd przyjął, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organ odwoławczy jest prawidłowy i został ustalony na podstawie wiarygodnych dowodów, takich jak: oględzin przeprowadzonych w dniu [...].09.2005 r. – k. 13 akt adm. II instancji, mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 – k. 14 akt adm. I instancji oraz k. 10 i 3d akt adm. II instancji, wypisów z rejestru gruntów – k. 9 i 8 akt adm. II instancji, dokumentacji fotograficznej – k. 3a akt adm. II instancji, informacji Starostwa Powiatowego w U. zawartej w piśmie z dnia [...].06.2005 r., Nr [...] – k. 2a akt adm. II instancji/. Z ustaleń tych wynika, że przedmiotowe ogrodzenie jest umiejscowione na działce nr ewid. 173/27 o pow. 21,2600 ha położonej w miejscowości M., która stanowi współwłasność łączną inwestorów J. i K. G. /k. 4 akt adm. I instancji/. Odcinek ogrodzenia o długości około 57,40 m biegnie w linii prostej od gramy wjazdowej w kierunku południowo-wschodnim. Drugi odcinek ogrodzenia leżący po przeciwnej stronie furtki wejściowej ma długość około 6,25 m. Przedmiotowe ogrodzenie ażurowe, wykonane z żerdzi drewnianych, przęsłowe, którego słupki drewniane umieszczone zostały na betonowej podmurówce. Nad ogrodzeniem został wykonany dwuspadowy daszek, odcinkowo pokryty gontem i papą. Wysokość tego ogrodzenia oscyluje w granicach 1,90 – 2,10 m. Między wskazanymi odcinkami ogrodzenia usytuowana jest brama wjazdowa i furtka wejściowa. Nad bramą i furtką usytuowane są zadaszenia. Wspierają się na słupach stalowych, które są obudowane deskami profilowanymi. Dach zadaszeń pokryty jest gontem drewnianym. Wysokość bramy i furtki przekracza znacznie 2,20 m. Ogrodzenie, bramę i furtkę obrazują zdjęcia /k. 82 akt organu I instancji i k. 3a akt organu II instancji/. Z mapy ewidencyjnej wyraźnie wynika, że pomiędzy działką inwestorów nr 173/27, a drogą powiatową nr 2302 relacji C. M. /działki nr 222/1 i 222/8/ znajduje się działka nr 173/2 stanowiąca własność Gminy C. W ewidencji gruntów działka nr 173/2 stanowi użytek drogowy, ale nie jest to droga publiczna /gminna/ w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych /tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838/. Na marginesie należy nadmienić, że przedstawiony stan faktyczny mutatis mutandis /uwzględniając istniejące różnice/ jest zgodny ze stanem ustalonym przez organ I instancji. Istotna różnica dotyczy tylko położenia działki inwestorów nr 173/27. Organ I instancji przyjął, iż graniczy ona bezpośrednio z pasem drogowym drogi powiatowej, co jednakże nie odpowiada stanowi rzeczywistemu, bo działki te rozdziela działka nr 173/2, nie będąca drogą publiczną. Niesporna jest okoliczność, że inwestorzy nie dokonali zgłoszenia właściwemu staroście zamiaru budowy ogrodzenia z bramą i furtką. Organ I instancji, postanowieniem z dnia [...].09.2004 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 49 b ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, z późn. zm./, wstrzymał roboty budowlane związane z budową ogrodzenia działki nr 173/27 /od strony bramy wjazdowej/ do budynków byłego gospodarstwa rolnego w miejscowości M. i jednocześnie zobowiązał J. i K. G. do przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia określonych w tym postanowieniu dokumentów. W postanowieniu tym zamieścił pouczenie, że od tego postanowienia przysługuje zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem organu I instancji w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia /k. 11 akt adm. I instancji/. Wymienione postanowienie doręczono J. i K. G. w dniu [...].10.2004 r. Zgodnie z pouczeniem K. G. wniósł zażalenie, ale Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlaneg, postanowieniem z dnia [...].12.2004 r., Nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia, bo na zaskarżone postanowienie nie przysługiwało zażalenie /k. 13 akt adm. I instancji/. Inwestorzy nie przedłożyli organowi I instancji dokumentów wymienionych w sentencji postanowienia tegoż organu z dnia [...].09.2004 r., Nr [...]. Stronami postępowania administracyjnego oprócz inwestorów byli: Gmina C. /właściciel działki nr 173/2 i Powiatowy Zarząd Dróg w U./. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem procesowym i materialnym oraz z uwzględnieniem art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd zauważył, iż w aktach sprawy administracyjnej nie ma dowodu doręczenia Gminie C. zaskarżonej decyzji z dnia [...].10.2005 r., Nr [...]. W rozdzielniku tej decyzji, nie wymieniono Gminy C. Na tej podstawie Sąd uznał, iż w/w stronie tej decyzji nie doręczono. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy nie pouczył stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ II instancji doręczył natomiast Gminie C. zawiadomienie o terminie oględzin przeprowadzonych w dniu [...].09.2005 r. /k. 12 akt adm. II instancji/. Opisane uchybienie procesowe organu II instancji, narusza art. 10 § 1 k.p.a. i stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego /zob. dla przykładu wyroki NSA z dnia 26.01.1999 r., III SA 979/98 – LEX Nr 39458, z dnia 12.09.2000 r., III SA 1082/00 – LEX Nr 47981/. W skardze K. G. zakwestionował zaskarżoną decyzję tylko w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji nakazującej inwestorom rozbiórkę bramy i furtki. Pozostała część osnowy decyzji jest dla skarżącego korzystna, bo uchyla decyzję organu I instancji w części nakazującej rozbiórkę ogrodzenia wzdłuż działki nr 173/27 i w tym zakresie umarza postępowanie w I instancji. Art. 134 § 2 p.p.s.a. stanowi, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skazanego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji /tzw. zakaz reformationis in peius/. Sąd in merito nie dopatrzył się naruszenia prawa z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, z późn. zm./ stanowi, że zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi /staroście/ wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Przytoczone unormowanie zostało wprowadzone do prawa budowlanego z 1994 r. na podstawie noweli z dnia 22.08.1997 r. /Dz. U. nr 111, poz. 726/, która weszła w życie z dniem 24.12.1997 r. Z tego względu kwestia, czy ogrodzenie było wykonane w 1999 r. czy później, nie ma istotnego znaczenia prawnego. Zaskarżona decyzja reformatoryjna odnosząca się do ogrodzenia /z wyłączeniem bramy i furtki/, nie narusza prawa materialnego, bo ogrodzenie nie jest usytuowane od strony drogi publicznej i nie przekracza wysokości 2,20 m /zob. wyrok NSA z dnia 28.03.2006 r., II OSK 675/05 – orzecznictwo NSA i WSA Nr 4/2006, poz. 122/. Skoro zatem przedstawione uchybienie procesowe również nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, przeto art. 134 § 2 p.p.s.a. wyłączał możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w części korzystnej dla skarżącego. Wskazane uchybienie procesowe dawało natomiast podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w części niekorzystnej dla skaranego /brama, furtka/. W związku z tym i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera b – p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej rozbiórki bramy i furtki nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania sądowego, bowiem skarżący, po uprzednim pouczeniu go o treści art. 210 § 1 p.p.s.a. oświadczył, iż nie składa wniosku o przyznanie na jego rzecz od organu poniesionych kosztów sądowych /oświadczenie zanotowane w protokole z rozprawy sądowej z dnia 17.10.2006 r./. Z podanych względów i na podstawie art. 210 § 1 p.p.s.a., skarżący utracił uprawnienie do żądania zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze skarżący m. innymi zarzucił, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji co do rozbiórki bramy i furtki, nie dał mu szans na zalegalizowanie tych elementów ogrodzenia. Zdaniem Sądu zarzut ten może wiązać się z błędnym pouczeniem organu I instancji, iż na postanowienie wydane w trybie art. 49 b ust. 2 prawa budowlanego przysługuje zażalenie. Na rozprawie sądowej skarżący wyjaśnił, że stosownym postanowieniem organu I instancji był zobowiązany do przedłożenia określonych dokumentów w celu ewentualnej legalizacji ogrodzenia, ale tego obowiązku nie wykonał, ponieważ mieszka w pobliżu R., miał inne sprawy do załatwienia, zatem mógł przeoczyć termin określony w postanowieniu. Wypowiedź skarżącego dowodzi zatem, że nie ma związku przyczynowego pomiędzy niewykonaniem obowiązku, a błędnym pouczeniem o środku zaskarżenia. Poza tym zdaniem Sądu art. 142 k.p.a. dotyczy postanowień przewidzianych tylko w k.p.a., za czym przemawia art. 141 k.p.a. Na początku skargi skarżący napomknął, iż wykonane roboty budowlane były remontem, czemu zaprzecza w dalszej części skargi, gdzie stwierdza, że wykonanie ogrodzenia z bramą i furtką zlecił stolarzowi. Dodał też, że istniejące ogrodzenie w chwili nabycia działki /1999 r./ składało się z ram metalowych z siatką. Przedmiotowe ogrodzenie, brama i furtka są drewniane i zostało postawione po rozbiórce poprzedniego, zatem była to budowa nowego ogrodzenia. Zarzut, że ogrodzenie zostało wykonane w całości w 1999 r., zatem prowadzenie robót budowlanych nie powinno być wstrzymane, nie ma jednak znaczenia w zakresie terminu do wykonania obowiązków określonych w postanowieniu organu I instancji z dnia [...].09.2004 r. Przy ponownym rozpatrywaniu odwołania /co do bramy i furtki/, organ uwzględni n/w wskazówki: – ponownie rozpatrzy sprawę w podanym zakresie, – przed wydaniem decyzji pouczy strony o ich uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., – doręczy wydaną decyzję wszystkim stronom postępowania administracyjnego. 30.10.2006 r. PK