II SA/Rz 1041/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. K. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, powołujące w podstawie prawnej art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z dnia 17 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.". Stan sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] przyznał M. K. zasiłki rodzinne na dzieci: N. i M. na okres od 1 marca do 31 października 2016 r. oraz dodatki z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2016/2017 na wymienione dzieci, jednorazowo. Wobec zmiany stosownych regulacji prawnych, decyzją z dnia [...] września 2016r. nr [...], Burmistrz Miasta [...] uchylił "dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2016/2017 na N. K. przyznany decyzją znak [...]". Następnie, rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2016 r. zostało uchylone decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w związku z rezygnacją przez M. K. z pobierania przedmiotowych świadczeń (podjęcie przez członka rodziny zatrudnienia). Kolejno wydaną decyzją tj. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] uchylił swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2016 r. w związku z ustaleniem, że członek rodziny wnioskodawczyni – A. K. podlega ustawodawstwu w Belgii w zakresie świadczeń rodzinnych (informacja z Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej). Po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] – uchyliło zakwestionowaną decyzję i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji". W ocenie organu, niemożliwym jest powtórne uchylenie rozstrzygnięcia, które zostało już wcześniej wyeliminowane z obrotu prawnego w innym trybie (nadzwyczajnym – art. 155 K.p.a.). Z kolei decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] SKO stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 1 września 2016 r. Organ wyższej instancji stwierdził, że zakwestionowane rozstrzygnięcie uchylało "dodatek do zasiłku rodzinnego", a nie decyzję w części przyznającej prawo do tego świadczenia, a poza tym czyniło to z mocą wsteczną. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] umorzył w całości "postępowanie administracyjne, w sprawie [...] z dnia [....].09.2016 r." wskazując, że uzasadnione jest to treścią decyzji SKO. We wniosku z dnia 3 marca 2017 r. M. K. zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] o: 1. uzupełnienie decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. przez określenie przedmiotu sprawy, w jakiej rozstrzygał organ, 2. wyjaśnienie wątpliwości co do treści tej decyzji, w szczególności poprzez określenie, która decyzja SKO spowodowała konieczność załatwienia sprawy w I instancji oraz określenie, jaki przepis prawa pozwalał na umorzenie postępowania, a w wypadku braku takiego o potraktowanie pkt 2 niniejszego pisma jako odwołania od decyzji z [...] lutego 2017 r. w części obejmującej datę postępowania i uchylenie jej, w szczególności w trybie autokontrolnym, 3. uzupełnienie decyzji co do pouczenia o prawie odwołania przez ustalenie, że termin na wniesienie tego środka zaskarżenia rozpoczyna bieg z dniem doręczenia decyzji, a nie jej otrzymania przez stronę, 4. sprostowanie decyzji z [...] lutego 2017 r. w części obejmującej podstawę prawną, skoro art. 104 i art. 105 K.p.a. wzajemnie się wykluczają jako procesowe podstawy rozstrzygnięcia organu I instancji. Postanowieniem z dnia [....] kwietnia 2017 r. nr [...] Burmistrz Miasta [....], działając na podstawie art. 113 § 2 K.p.a., wyjaśnił wątpliwości co do treści swojej decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. Wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] SKO stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z [...] września 2016 r., dlatego zaistniała konieczność podjęcia postępowania wszczętego dnia 1 września 2017 r. W dalszej części organ wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, iż decyzja Burmistrza z [...] kwietnia 2016 r. - którą uchylała wskazana wyżej decyzja z dnia [...] września 2016 r. - została uchylona ostateczną decyzją z dnia [...] października 2016 r. Zdaniem Burmistrza, skoro wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję będącą przedmiotem postępowania wszczętego 1 września 2016 r., to postępowanie to stało się w całości bezprzedmiotowe, o czym rozstrzygnięto w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. W zażaleniu na postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. M. K. wskazała, że nie skierowano do niej decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr 564. Podkreśliła jednocześnie, że środek zaskarżenia składa w terminie liczonym od dnia doręczenia jej postanowienia Burmistrza z [...] maja 2017 r. (w przedmiocie sprostowania pouczenia zawartego w postanowieniu z [...] kwietnia 2017r.). Postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO z dnia [...] sierpnia 2017 r. Kolegium przedstawiło w nim krótko stan sprawy podkreślając, że wobec zaistnienia oczywistej omyłki pisarskiej w rozstrzygnięciu Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. – organ ten, wydanym na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. postanowieniem (z [....] lipca 2017 r.), dokonał sprostowania w ten sposób, że w miejsce powołanej w postanowieniu z [...] kwietnia 2017 r. decyzji SKO z [...] stycznia 2017 r. nr "[...]" wpisał prawidłowy numer tej decyzji tj.: "[...]". Kolegium podkreśliło, że organ I instancji uczynił zadość przewidzianym w K.p.a. warunkom prawidłowo przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Wskazał następnie, że jego decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] została doręczona pełnomocnikowi wnioskodawczyni. M. K. zaskarżyła rozstrzygnięcie SKO z dnia [...] sierpnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], jak też o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła, że zaskarżony akt nie zawiera uzasadnienia i nie odnosi się w ogóle do zarzutów zażalenia. Skarżąca zwróciła uwagę, że w istocie, sprawę w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości załatwiono konkurencyjnym postanowieniem w przedmiocie sprostowania, co jest niedopuszczalne. W ocenie strony, nieuprawnionym wydaje się odmowne załatwienie sprawy wyjaśnienia treści decyzji, skoro postanowienie I instancji podlegało prostowaniu co do konstrukcyjnego jego składnika, co odbyło się z naruszeniem art. 113 § 1 K.p.a. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, ponawiając argumenty zawarte w swoim postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sąd uwzględnia kryterium legalności, a więc zgodności ocenianego rozstrzygnięcia tak z prawem materialnym, jak i procesowym, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Nie każde jednak uchybienie regulacjom prawnym skutkuje koniecznością eliminacji określonego aktu z obrotu prawnego. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W pierwszej kolejności Sąd zaznacza, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec brzmienia art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Należy w tym miejscu podkreślić, że pomimo braku wskazania w art. 111 K.p.a. (będącym podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia) formy aktu rozstrzygającego o sprostowaniu bądź odmowie sprostowania pouczenia zawartego w innym akcie prawnym, istnieją podstawy do skorzystania z formy określonej w art. 113 § § 3 K.p.a. Organ może więc wydać postanowienie o sprostowaniu błędnego pouczenia albo odmowie sprostowania. Przyjmując zaś to rozwiązanie, należy również zaakceptować dopuszczalność zaskarżenia tego postanowienia w drodze zażalenia (tak: H. Knysiak-Molczyk Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, opubl.: Lex). Dokonując analizy objętego niniejszą skargą postanowienia SKO w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Sąd uznał, że musi ono zostać uchylone, a to z uwagi na niewyjaśnienie przez ten organ kwestii terminowości środka zaskarżenia złożonego od postanowienia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. Jedną z podstawowych kwestii, którą organ II instancji winien rozważyć po wpłynięciu do niego określonego środka zaskarżenia (odwołania, zażalenia) jest ustalenie, czy środek ten został złożony w terminie. W świetle bowiem art. 141 § 2 K.p.a., zażalenia wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Uchybienie terminu obliguje do wydania przez organ wyższej instancji postanowienia stwierdzającego takie uchybienie na podstawie art. 134 K.p.a., który do postanowień stosowany jest na mocy odesłania zawartego w art. 144 K.p.a. Terminowość zażalenia jest zatem warunkiem koniecznym merytorycznego rozpoznania sprawy wpadkowej załatwionej w drodze postanowienia o określonej treści. Rozpoznanie natomiast zażalenia złożonego po upływie ustawowego terminu w tym zakresie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stanowisko takie jest prezentowane w orzecznictwie sądowym, w świetle którego uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28.02.2012 r. II OSK 2190/11). SKO rozpoznało merytorycznie zażalenie wniesione przez M. K. na postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017r., jednak w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia ani jednym zdaniem nie odniosło się do kwestii tego, czy zażalenie to zachowuje ustawowy termin na jego złożenie. Wspomniane postanowienie Burmistrza Miasta [...] doręczone zostało tymczasem pełnomocnikowi M. K. dnia 10 kwietnia 2017 r., natomiast zażalenie strona złożyła dopiero w dniu 10 maja 2017 r., a więc już po upływie siedmiu dni, o których mowa w powołanym wyżej art. 141 § 2 K.p.a. W sprawie zwrócenia uwagi wymaga, iż w dniu 11 kwietnia 2017 r. M. K. złożyła do Burmistrza Miasta [...] wniosek o sprostowanie postanowienia tego organu z dnia [...] kwietnia 2017 r. w zakresie pouczenia poprzez prawidłowe pouczenie jej, że termin na wniesienie zażalenia rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia postanowienia, nie zaś jego otrzymania przez stronę. We wniosku tym jako jego podstawa wskazane zostały art. 111 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. W następstwie tego żądania Burmistrza Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] - działając na podstawie art. 111 § 1b w zw. z art. 126 K.p.a. - sprostował pouczenie o prawie wniesienia zażalenia zamieszczone w swoim rozstrzygnięciu z dnia [...] kwietnia 2017 r. w ten sposób, że słowa: "od dnia jego otrzymania" zastąpił słowami: "od dnia doręczenia postanowienia". Organ ten pouczył jednocześnie o możliwości zaskarżenia w trybie zażalenia jego aktu prostującego. Odnosząc się do brzmienia art. 111 K.p.a. należy mieć na względzie, że uległo ono zmianie na podstawie art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Przed powyższą zmianą przepis ten miał następującą treść: Strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach (§ 1). W przypadkach określonych w § 1 termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi (§ 2). Natomiast obecnie art. 111 K.p.a. brzmi: Strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach (§ 1). Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (§ 1a). Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (§ 1b). W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (§ 2). Na tle powyższej nowelizacji pojawia się problem liczenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia – w niniejszej sprawie zażalenia - wówczas, gdy organ administracji działając na podstawie powyższego przepisu dokona sprostowania pouczenia zawartego w swoim rozstrzygnięciu, od którego ten środek zaskarżenia przysługuje. Mianowicie, czy w takiej sytuacji termin do złożenia zażalenia rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia aktu, którego sprostowanie dotyczy, czy też ulega on przedłużeniu, a początkiem jego biegu jest dzień doręczenia stronie rozstrzygnięcia w przedmiocie sprostowania. Wątpliwości te powstają w związku z tym, iż "nowy" art. 111 § 2 K.p.a. stanowi, że owe przedłużenie terminu następuje tylko w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b K.p.a., a zatem postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia, nie zaś już o sprostowaniu pouczenia czy też odmowie takiego sprostowania. Orzecznictwo sądowe zajmuje dwa różne stanowiska w tym zakresie (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 28.12.2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1208/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 21.10.2015 r. I SA/Gl 473/15). W warunkach niniejszej sprawy należy jeszcze zwrócić uwagę na to, iż Burmistrza Miasta [...] w postanowieniu z dnia [...] maja 2017 r. dokonał sprostowania pouczenia zamieszczonego w swoim postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2017 r., natomiast w podstawie prawnej tego postanowienia wskazał art. 111 § 1b, który wprost odnosi się tylko do uzupełnienia lub odmowy uzupełnienia. Do wyżej przedstawionej kwestii związanej z terminowością środka zaskarżenia w razie wydania przez organ rozstrzygnięcia w oparciu o art. 111 K.p.a. w nowym brzmieniu (tj. od 11 kwietnia 2011 r.) SKO – co już wyżej zaznaczono – nie odniosło się ani jednym zdaniem. Powołało wprawdzie przepisy, które nakładają na niego obowiązek wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, w tym podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia tej sprawy, jednak w praktyce ich nie zastosowało. Nie wyjaśniło bowiem, czy zażalenie M. K. złożone zostało przez nią w terminie wymaganym przez art. 141 § 2 K.p.a., a w każdym razie nie zaprezentowało swojego stanowiska w tym przedmiocie, co przy wskazanej wyżej zmianie art. 111 K.p.a. ma bardzo istotne znaczenie w sprawie. Zaniedbując obowiązku w tym zakresie Kolegium nie dokonało w sprawie koniecznych ustaleń, co stanowi niewątpliwie o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Z uwagi więc na naruszenie przez SKO powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć z pewnością wpływ na wynik sprawy, bowiem ustalenia w koniecznym dla tej sprawy zakresie są przesądzające dla możliwości merytorycznego rozpoznania złożonego przez stronę środka zaskarżenia, zasadnym było - w ocenie Sądu - wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. W ponownym postępowaniu Kolegium rozważy terminowość zażalenia M. K., a wynik tych rozważań zawrze w uzasadnieniu nowego rozstrzygnięcia w sprawie, które będzie uwzględniało stanowisko organu w przedmiotowym zakresie. O uchyleniu zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Natomiast rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (o kosztach zastępstwa procesowego) znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. poz. 1804).