II SA/Rz 1044/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 24 października 2006 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2005 r. nr [....] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego -skargę oddala- SA/Rz 1044/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] września 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu odwołania B. B. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005r. nr [...] w sprawie dodatku mieszkaniowego - utrzymało w mocy zaskarżoną nim decyzję. Jako jej podstawę prawną wskazało art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U z 2000r. nr 98, poz. 1071, ze zmianami) i art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r. nr 71 poz. 734, ze zmianami). Z uzasadnienia decyzji wynika, że Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005r. odmówił B. B. przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ze względu na odmowę złożenia przez wnioskodawcę oświadczenia majątkowego. Od decyzji organu I instancji odwołał B. B. twierdząc, iż przyczyna odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego nie jest uzasadniona, gdyż urząd działa według własnych kryteriów i stwarza sztuczne problemy załatwiając sprawy tendencyjnie. Ponadto odwołujący opisał tok postępowania dotyczący wcześniejszych wniosków z dnia 30 września 2004r. i 31 stycznia 2005r. oraz niewłaściwy jego zdaniem sposób postępowania Urzędu Miasta [...], który odmówił ich przyjęcia, co wytknęło mu Kolegium a obecnie wiedząc , iż nie zamieszkuje w lokalu, którego wniosek dotyczy domaga się złożenia w tej kwestii wyjaśnień. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i decyzją opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję I instancji. W jej motywach podniosło, że odwołanie dotyczy decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005r. wydanej na wniosek odwołującego złożony w Urzędzie Miasta w dniu 29 kwietnia 2005r. , w związku z czym Kolegium rozpatrzyło zarzuty dotyczące tego postępowania i kończącej go decyzji z dnia [...] lipca 2005r. Jak wynika z treści złożonego wniosku odwołujący zajmuje lokal mieszkalny na warunkach spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu, w którym zamieszkuje z synem i z żoną. W dniu 27 kwietnia 2005r. zameldował się w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku położonym na os. [...] (dowód: poświadczenie zameldowania z dnia 25 maja 2005r.). Okoliczność ta uzasadnia wątpliwości powzięte przez organ I instancji, co do liczby członków gospodarstwa domowego. W związku z powyższym upoważniony przez organ pracownik przeprowadził wywiad środowiskowy w celu ustalenia faktycznej liczby członków gospodarstwa domowego w lokalu przy ul. A. [...] oraz zażądał złożenia oświadczenia o stanie majątkowym. Oświadczenie pod odpowiedzialnością karną złożyła A. B. , natomiast odwołujący wezwany pismem z dnia 12.05.2005r. do złożenia oświadczenia majątkowego złożył pismo, w którym domagał się o wyjaśnienie postępowania dotyczącego wniosku z dnia 30 września 2004r. Pismem z dnia 25 maja 2005r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] wyjaśnił odpowiedział na to pismo oraz ponownie wezwał do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym i udzielenia informacji dotyczącej faktycznego miejsca zamieszkania. Wezwanie z dnia 12 maja 2005r. oraz pismo z dnia 25 maja 2005r. zawierają informację, iż nie zgłoszenie się do urzędu w celu złożenia oświadczenia majątkowego zostanie potraktowane jako odmowa złożenia oświadczenia majątkowego, jak też że odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej. Stosownie do treści art. 7 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, upoważniony przez organ pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy może żądać od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia , pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o stanie majątkowym zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych: 1. ruchomości i nieruchomości, 2. zasobów pieniężnych. Odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, iż wobec ustalonego stanu faktycznego należało odmówić wnioskodawcy przyznania dodatku mieszkaniowego i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył B. B. nie precyzując kierunku jej weryfikacji. W jej obszernym uzasadnieniu zarzucił Kolegium stwarzanie sztucznych problemów i nie wzięcie pod uwagę , że organ I instancji nie rozpoznał jego wniosków o dodatek pochodzących z dnia 30 września 2004r. i 31 stycznia 2005r. Obecny wniosek złożyła żona , gdyż jego wcześniejsze wnioski nie zostały rozpatrzone. Stało się to powodem jego interwencji w Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Obecnie odmówiono przyjęcia wniosku żony , choć organ wiedział, iż skarżący nie zamieszkuje w tym lokalu. Nadal lokal ten na niego figuruje, bo takie są przepisy spółdzielcze. Nie jest prawdą, by nie stawił się w Urzędzie. Dowodem tego jest jego pismo pozostawione tam 24 maja 2005r. , w którym domagał się wyjaśnienia sprawy poprzednich wniosków. Kolegium nie zauważa , że postępowanie w sprawie było przewlekłe a on w czasie jego trwania był wielokrotnie w Urzędzie, który posiadał wiedzę na temat jego miejsca zamieszkania. Przeciwnie aprobuje tendencyjne postępowanie Urzędu Miejskiego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Zaznaczyło, że postępowanie zakończone decyzją Kolegium dotyczyło wniosku z dnia 29 kwietnia 2005r., w związku z czym zarzuty dotyczące innych wniosków nie mogą być przedmiotem skargi. Dodało , że to w interesie skarżącego leżało wykazanie przesłanek przyznania świadczenia , o które się ubiegał a art. 7 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych upoważnia organ do żądania złożenia stosownych oświadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1§1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2 ).Oznacza, to, że przy jej wykonywaniu Sąd pomija inne - poza legalnością aktów i czynności - kryteria oceny . Odstępstwo od tej zasady byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby przepisy materialno- prawne będące podstawą zaskarżonego aktu ustanawiały inne, niż legalność kryteria rozstrzygnięcia sprawy. Dotyczy to także zasad współżycia społecznego, które mogłyby być brane przez Sąd pod uwagę tylko w takich przypadkach, gdyby przepisy prawa materialnego będące podstawą decyzji przewidywały stosowanie tychże zasad , jako odrębnego kryterium rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem sprawy jest dodatek mieszkaniowy przewidziany ustawą z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz.U. nr 71, poz. 734, ze zm.) Jej przepisy nie wprowadzają zasad współżycia społecznego, jako kryterium rozstrzygania spraw o przyznanie dodatku mieszkaniowego, co w świetle powołanych przepisów Prawa o ustroju sądów administracyjnych ogranicza kontrolę sądową w tym przedmiocie do oceny zgodności decyzji z prawem. Rozpoznawszy skargę na decyzje administracyjną, Sąd uwzględnia ją tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż jest ona dotknięta naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności z przyczyn określonych w art. 156 kpa lub innych przepisach . Uwzględnienie skargi polega na uchyleniu tej decyzji, stwierdzeniu jej nieważności lub niezgodności z prawem (art. 145 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a.). Poddawszy decyzję zaskarżoną takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie może być uwzględniona. Kontroli Sądu została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] odmawiającą przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego w sprawie wszczętej jego wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2005r. Z przepisów art. 7 ust.1 i ust.5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przewidujących , że dodatek taki przyznaje się na wniosek osoby uprawnionej, na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku, wynika że świadczenie to ma charakter okresowy. W konsekwencji, mimo iż chodzi o takie samo świadczenie, każda sprawa wszczęta nowym wnioskiem o dodatek mieszkaniowy jest sprawą odrębną, wymagającą przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji rozstrzygającej o przedmiocie wniosku. To zaś oznacza, że organ II instancji - który w postępowaniu odwoławczym ponownie rozstrzyga sprawę i z tej racji związany jest zakresem rozstrzygnięcia organu I instancji - nie mógł w postępowaniu odwoławczym w niniejszej sprawie badać tych zarzutów odwołania , które odnosiły się do postępowań z innego wniosku dotyczącego okresu wcześniejszego ( zakończonych , jak twierdził skarżący na rozprawie, decyzją o przyznaniu dodatku, wydaną po wcześniejszym uchyleniu decyzji pierwszej instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze). Z tej samej przyczyny (odrębność spraw) także Sąd, który z mocy art. 135 P.p.s.a. , zobligowany jest do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga , jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia - nie był uprawniony do oceny zarzutów dotyczących spraw pochodzących z wniosków z dnia 30 września 2004r. i 31 stycznia 2005r. Sprawy te nie mieszczą się bowiem w granicach sprawy niniejszej a nadto w każdej z nich służyła skarga do sądu, jeśli skarżący nie godził się z zapadłym rozstrzygnięciem , jak również skarga na bezczynność organu , o ile sprawa nie została załatwiona w terminie przewidzianym w art.35 kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja pierwszoinstancyjna odmawia skarżącemu dodatku, wskazując w uzasadnieniu jako materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia art. 7 ust. 3 i 4 wspomnianej ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Ustawa ta statuuje prawo do dodatku mieszkaniowego, jako jednej z form pomocy przewidzianej dla osób o niskich, (określonych w art. 3 poprzez procent najniższej emerytury w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego), dochodach, które posiadają wymieniony w art. 2 tytuł prawny do zajmowanego lokalu lub zajmując go bez tytułu prawnego oczekują na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny. Celem tej formy pomocy jest częściowe zrekompensowanie zwiększających się wydatków związanych z utrzymaniem lokali mieszkalnych. Ustawodawca ściśle reglamentuje ten rodzaj pomocy, definiując w art. 3 pojecie dochodu i jego wysokość a w art. 4 pojęcie gospodarstwa domowego, jako gospodarstwa prowadzonego przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi , które swoje prawo do zamieszkiwania w tym lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Określa także dodatkowe przesłanki negatywne, wykluczające prawo do dodatku , takie jak choćby przekroczenie ustalonej powierzchni normatywnej lokalu ( art. 5 ust. 5) oraz ustanawia procedurę przyznawania dodatków i sposób obliczania ich wysokości i wypłaty ( art. 6 i 7 ustawy). Ustalenie przesłanek warunkujących przyznanie dodatku obciąża, jak w każdym postępowaniu administracyjnym organ podejmujący decyzję, z tym jednakowoż odstępstwem od reguł postępowania dowodowego wynikających z kpa, że to wnioskodawca został obciążony obowiązkiem dołączenia do wniosku dokumentów wymienionych w art. 7 ust. 1 i 2, między innymi deklaracji o dochodach. Pracownik natomiast organu uprawniony został, co wynika z art. 7 ust 3 i 4 ustawy, do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, którego celem jest ustalenie, czy między dochodem wykazanym przez wnioskodawcę a faktycznym stanem majątkowym nie występuje rażąca dysproporcja wskazująca, że jest on w stanie uiszczać wydatki na lokal wykorzystując własne środki i zasoby, jak również ustalenie, czy liczba osob stale faktycznie zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą odpowiada deklarowanej. Wywiad środowiskowy jest zatem formą sprawdzenia prawdziwości deklaracji, któremu winien z woli ustawodawcy poddać się wnioskodawca. Przeprowadzając wywiad pracownik uprawniony jest do zażądania od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego dane dotyczące ruchomości i nieruchomości oraz zasobów pieniężnych. Niepoddanie się temu rygorowi poprzez odmowę złożenia oświadczenia stanowi - zgodnie z art. 7 ust. 4 zdanie drugie ustawy - podstawę do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Odmowa przyznania dodatku jest też następstwem ujawnienia w toku przeprowadzania wywiadu, iż liczba osób faktycznie zajmujących lokal jest mniejsza od wykazanej w deklaracji (art.7 ust. 3 pkt 2 ustawy). Z akt sprawy wynika, że skarżący we deklaracji o wysokości dochodów (k. 1 akt I instancji) podał, iż jego gospodarstwo domowe składa się z trzech osób. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z żoną pod jego nieobecność wynika , wynika że nie przebywa on w domu, zaś z poświadczenia zameldowania ( k. 11), że już przed dniem złożenia wniosku był zameldowany pod innym adresem. W świetle przytoczonych ustaleń i wskazanych wyżej przepisów ustawy, żądanie złożenia przezeń oświadczenia majątkowego i wyjaśnienia dotyczącego rzeczywistego miejsca zamieszkania nie narusza prawa. Nie wykonanie natomiast przez skarżącego obowiązku złożenia żądanego oświadczenia uzasadnia odmowę przyznania mu wnioskowanego dodatku, podobnie jak okoliczność, że deklarowana liczba członków gospodarstwa domowego pozostaje w sprzeczności z poświadczeniem zameldowania i faktem, że korespondencja doń kierowana odbierana jest pod nowym adresem. Nadmienić przy tym wypadnie, że z treści przytoczonej wyżej definicji gospodarstwa domowego (art. 4 ustawy) wynika wymóg zajmowania przez osobę ubiegającą się o dodatek lokalu wspólnie z innymi osobami w skład gospodarstwa domowego wchodzącymi. Nie może być uznane za równoznaczne ze złożeniem oświadczenia i wyjaśnień żądanych przez organ, złożenie pisma zawierającego skargę na niewłaściwe postępowanie pracowników organu I instancji w sprawach z innych wniosków, nawet będących w toku. Wskazane na wstępie ograniczenia Sądu, co do zakresu jego kognicji wyklucza badanie w niniejszej sprawie zarzutów dotyczących niewłaściwego zdaniem skarżącego postępowania pracowników organu I instancji w innych sprawach. Zarzuty te mogłyby być, co już zaznaczono, badane w przypadku zaskarżenia decyzji lub bezczynności organu w tych właśnie sprawach. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a oddalił skargę , jako nieuzasadnioną.