II SA/Rz 1044/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi F. sp. j. z siedzibą w R. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 20 maja 2025 r. nr I-III.7722.15.1.2024 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji we wznowionym postępowaniu - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z 20 maja 2025 r. nr I-III.7722.15.1.2024, Wojewoda Podkarpacki (dalej: Wojewoda lub Organ II instancji), po rozpatrzeniu zażalenia H. J., B. i B. D. (dalej: wnioskodawcy), uchylił w całości postanowienie Starosty [...] (dalej: Starosta lub Organ I instancji) z 12 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] nr [...] z 4 września 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach: Decyzją nr [...] z 4 września 2023 r. Starosta zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą: przebudowa, rozbudowa, nadbudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowo-produkcyjnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z budową przyłącza kanalizacji sanitarnej; budowa 31 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych; budowa placu zabaw; rozbiórka budynku stacji transformatorowej i zbiornika przeciwpożarowego na terenie obejmującym nieruchomości nr ewid. gr.: [...] położone w miejscowości [...] na rzecz F. Sp. J. z/s w [...] (dalej: Skarżący lub Inwestor). Wnioskiem z 8 lutego 2024 r. B. D. i B. D. oraz wnioskiem z 14 lutego 2024 r. H. J. (dalej: wnioskodawcy) wystąpili do Organu I instancji o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty nr [...] z 4 września 2025 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. dalej: K.p.a.), a ponadto - pismem z 24 lipca 2024r. – z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty z 4 września 2023 r. Postanowieniem z 12 marca 2024 r. Organ I instancji – w oddzielnie prowadzonym postępowaniu - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Starosty nr [...] z 4 września 2025 r. a następnie, opisanym na wstępie postanowieniem z 12 listopada 2024 r. Starosta - działając na podstawie art. 123 i art. 152 K.p.a - odmówił wstrzymania wykonania decyzji własnej z 4 września 2023r. w trybie wznowieniowym. W uzasadnieniu organ podkreślił - odwołując się również do art. 145 §1 pkt 4 K.p.a., że istotą sprawy dotyczącej wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym jest prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanej decyzji, z uwagi na nieprawidłowo ustalony krąg stron postępowania, znajdujących się w obszarze oddziaływania procedowanej inwestycji. Stwierdzając zatem, że projektowana inwestycja nie może oddziaływać na nieruchomości wnioskodawców, Starosta [...] nie doszukał się przesłanek do uznania wnioskodawców za strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 4 września 2023 r., a tym samym nie znalazł podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku strony o wstrzymanie wykonania spornej decyzji. Po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawców, opisanym na wstępie postanowieniem z 20 maja 2025 r. Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. uchylił postanowienie Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Organ I instancji. Wojewoda uznał ocenę organu I instancji - co do braku przesłanek uwzględnienia wniosku stron - za przedwczesną i powziętą bez skrupulatnego zbadania stany faktycznego sprawy. Jednocześnie bowiem - co pozostaje w związku z przedmiotową sprawą - decyzją z 20 maja 2025 r. nr [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty z 22 listopada 2024 r. nr [...], o odmowie uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji własnej z 4 września 2023 r.. Wojewoda stwierdził bowiem, że ewentualny udział wnioskodawcy tego postępowania - współwłaściciela działki nr [...], jako strony postępowania zakończonego decyzją Starosty z 4 września 2023r. nie został w sposób rzetelny wyjaśniony na etapie postępowania przez organem I instancji. W ocenie Wojewody, organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm. dalej: P.b.) oraz naruszył przepisy postępowania - art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. - co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, uniemożliwiając prawidłowe rozpoznanie wniosku o wznowienie. Analogiczne argumenty leżały u podstaw uchylenia decyzji Starosty w postępowaniu prowadzonym z wniosku o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji. Nie zgadzając się z organem I instancji, w kwestii zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji budowlowej oraz znaczenia obszaru tego odziaływania dla oceny przesłanek wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji, Wojewoda skierował przedmiotową sprawę do ponownego rozpoznania, z wytycznymi opartymi na argumentach pochodzących z wyroku WSA w Rzeszowie z 17 kwietnia 2024r. w sprawie II SA/Rz 1983/23. W skardze na to postanowienie, Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uchyleniem postanowienia organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania podczas gdy, postanowienie organu I instancji nie było obarczone uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy; art. 152 §1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że wnioskodawcy posiadają przymiot strony na gruncie sprawy o pozwolenie na budowę zakończonej decyzją Starosty nr [...], a tym samym, że zachodzi duże prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w oparciu o przesłankę z art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. podczas gdy w obrocie prawnym nie funkcjonuje jakiekolwiek orzeczenie organów administracji publicznej ani sądów administracyjnych przesądzające o statusie strony tychże osób, a tym samym wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji niepochodzący od strony postępowania nie mógł zasługiwać na uwzględnienie (wobec braku wstrzymania wykonania decyzji z urzędu); - art. 28 P.b., poprzez błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że wnioskodawca posiadał przymiot strony, co może uprawdopodabniać wadliwość z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podczas gdy sam Wojewoda w postanowieniu z 26 maja 2025 r., nr [...], uchylającym postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 6 K.p.a., które również zostało zaskarżone do WSA w Rzeszowie, stwierdził, że "kwestia przymiotu strony Pana J. nie została rozstrzygnięta", a w obrocie prawnym nie funkcjonuje jakiekolwiek orzeczenie, które rozstrzygałoby o statusie ww. podmiotów jako stron postępowania o pozwolenie na budowę; - art. 33 ust. 1 P.b. w zw. z art. 3 pkt. 20 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że przez obszar oddziaływania obiektu objętego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] należy rozumieć razem z oddziaływaniem obiektu będącego przedmiotem innego postępowania o pozwolenie na budowę, zakończonego decyzją Starosty nr [...], która to decyzja mocą wyroku WSA w Rzeszowie z 17 kwietnia 2024r. II SA/Rz 1983/23 została wyeliminowana z obrotu prawnego a kolejno na skutek ostatecznej decyzji Wojewody nastąpiła odmowa wydania pozwolenia na budowę. Mając na uwadze ww. zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, jedynie wtedy gdy dotknięte są wadami w postaci: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie naruszało prawo. Mimo, iż Sąd uznaje za zasadne wiele spośród argumentów podniesionych w treści skargi, to jednak zauważa, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić takiego naruszenia przepisów prawa, które obligowałoby do jego usunięcia z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody z 20 maja 2025r. o uchyleniu poprzedzającego je postanowienia Starosty [...] z 12 listopada 2024r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] nr [...] z 4 września 2023r. Argumentem merytorycznym stojącym za rozstrzygnięciem Starosty był brak po stronie wnioskodawców – współwłaścicieli działek nr [...] - przymiotu strony postępowania w postępowaniu zakończonym decyzją z 4 września 2023r. Organ I instancji szczegółowo przeanalizował obszar oddziaływania planowanej inwestycji – zatwierdzonej decyzją z 4 września 2024r. i stwierdził że nie ma możliwości aby inwestycja ta, z uwagi na jej obszar, wymagane odległości od zabudowy sąsiadującej czy bezpieczeństwo pożarowe - mogła oddziaływać na działki wnioskodawców. Konsekwentnie do tych ustaleń, w równolegle prowadzonych postępowaniach (będących przedmiotem kontroli tut. Sądu w sprawach II SA/Rz 910/25 oraz II SA/Rz 1044/23) działając na podstawie art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. – Organ I instancji przesądził o braku przymiotu strony po stronie wnioskodawcy, a z tej przyczyny również o braku legitymacji do żądania wznowienia tegoż postępowania na postawie art. 145 §1 pkt 5 i 6 K.p.a. Z tych samych przyczyn organ I instancji, opisanym na wstępie postanowieniem z 12 listopada 2024 r., odmówił wstrzymania, w trybie wznowieniowym, wykonania decyzji własnej z 4 września 2024r. Wojewoda, uchylając postanowienie organu I instancji, odwołał się wyraźnie do okoliczności mającej wpływ na wynik przedmiotowego postępowania tj. do wytycznych płynących z wyroku WSA w Rzeszowie z 17 kwietnia 2024r. II SA/Rz 1983/23. W ocenie Sądu tego rodzaju postępowanie i argumentacja prawna Wojewody, na dzień wydania zaskarżonego postanowienia nie naruszają prawa. Zgodnie z przepisem art. 152 §1 K.p.a. regulującym specjalną przesłankę wstrzymania wykonania decyzji, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zgodnie z literalną wykładnią tego przepisu, dla wstrzymania wykonania decyzji we wznowionym postępowaniu wymagane jest wyłącznie prawdopodobieństwo jej uchylenia, w wyniku tego postępowania, a nie niezachwiana pewność tegoż uchylenia. Z tych też względów, uznając za zasadną argumentację pełnomocnika Skarżącej, co do tego, że nie ma pewności, iż wnioskodawcom będzie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, którego wznowienia żądają – Sąd uznał, że postanowienie Wojewody wg. stanu faktycznego na dzień jego wydania nie naruszało prawa. W oparciu o wytyczne płynące z wyroku WSA w Rzeszowie z 17 kwietnia 2024r. II SA/Rz 1983/23 Wojewoda dopatrzył się prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Starosty z 4 września 2024., któremu to wnioskowaniu temu nie można odmówić zasadności. Tym samym Sąd w składzie orzekającym uznał, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane w sposób nieprawidłowy. Na dzień wyrokowania nieustalona pozostaje nadal, istotna dla rozstrzygnięcia okoliczność czy wnioskodawcy w sposób zasadny roszczą sobie prawo do udziału w zakończonym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym planowanej inwestycji budowlanej, czy też roszczenia te są nadmiarowe. W tym stanie faktycznym, w ocenie Sądu, dopóki nie jest wykluczone, że wnioskodawcom przysługuje charakter strony we wznowionym postępowaniu, to mimo zasugerowanych w treści skargi zmian w stanie faktycznym tj. wykluczenia przez inwestora realizacji kolejnych etapów inwestycji budowlanej, istniejące na etapie wydawania zaskarżonego postępowania, prawdopodobieństwo skutku, o którym mowa w art. 152 §1 K.p.a. przemawia za pozostawieniem zaskarżonego postanowienia w obrocie prawnym. Kwestia sporna zaistniała w przedmiotowej sprawie jest bowiem częścią większej całości. Wnioskodawca rości sobie prawo do udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] z 4 września 2023 r. po tym jak w toku postępowania przed sądem administracyjnym, w sprawie II SA/Rz 1983/23 dotyczącej kolejnej zabudowy, wyszło na jaw, że Inwestor dokonał etapowania planowanej inwestycji budowlanej, uzyskując dwie ostateczne decyzje na zagospodarowanie tego samego terenu w odmienny, sprzeczny ze sobą sposób. Chodzi o będącą przedmiotem postępowania decyzję Starosty [...] z 4 września 2023 r. oraz decyzję Starosty [...] z 16 lutego 2023 r., nr [...]. Ujawniony na rozprawie w sprawie II SA/Rz 1983/23 stan faktyczny skłonił sąd do wniosku, że ewentualne oddziaływanie planowanej inwestycji budowlanej należy badać przez pryzmat obszaru całej inwestycji, a nie wyłącznie poszczególnych jej etapów. Wytyczne te stały się powodem złożenia przez wnioskodawcę żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z 4 września 2023 r. Na chwilę obecną, stan faktyczny sprawy uległ dalszym zmianom. Po orzeczeniu WSA w Rzeszowie z 17 kwietnia 2024r. II SA/Rz 1983/23, Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] z 16 lutego 2023 r., nr [...] i odmówił Inwestorowi zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu. Oceniając nowy stan faktyczny WSA w Rzeszowie w sprawie II SA/Rz 910/25 ze sprzeciwu od decyzji Wojewody Podkarpackiego z 20 maja 2025 r. nr [...] - uchylił tę decyzję. Niewątpliwie treść tego orzeczenia jak i argumenty zawarte w uzasadnieniu wyroku mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wniosku o wznowienie w przedmiotowej sprawie. Wytyczne sformułowane w wyroku w sprawie II SA/Rz 910/25 mają bowiem wpływ na kwestię obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, a co za tym idzie na interes prawny właścicieli okolicznych nieruchomości. Nie zmienia to jednak faktu, że na chwilę obecną istotna dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność nie została w sposób ostateczny przesądzona. Wobec uchylenia decyzji Wojewody Podkarpackiego z 20 maja 2025 r., nie istnieje w obrocie prawnym orzeczenie przesądzające o przymiocie wnioskodawcy w myśl art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. a zatem zaskarżone postanowienie Wojewody, uznające za przedwczesne przesądzenie przez organ I instancji o braku zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania żądanej decyzji, w sytuacji niepewności, co do zasadności twierdzeń wnioskodawcy o przysługującym mu prawie do wzięcia udziału w postępowaniu w charakterze strony - nie narusza prawa. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.