II SA/Rz 1046/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1046/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania D. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "k.p.a." oraz art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n." W decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta [...] ustalił opłatę adiacencką w kwocie 1.591,20 zł, wskazując, iż do jej uiszczenia zobowiązana jest D. M. – właścicielka nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków miasta [...] jako działka nr 175 o pow. 0,3160 ha w obrębie [...], w związku ze wzrostem wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej – sieci kanalizacyjnej w ulicach G. i P. W uzasadnieniu organ powołał art. 145 u.g.n., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie tej decyzji może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującej w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Organ wskazał następnie na § 3 uchwały Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012r. poz. [...]), zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej uchwały stosuje się przepisy uchwały Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia 28 czerwca 2000 r., w której ustalona została stawka procentowa w wysokości 30 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Nawiązując do art. 143 ust. 1 u.g.n., wedle którego przepisy dotyczące ustalenia opłat adiacenckich stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego, do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, organ wskazał, że przy ustalaniu wartości nieruchomości, której dotyczy sprawa nie uwzględniono części tej nieruchomości o pow. 0,2261 ha, która wykorzystywana jest na cele rolne. Następnie organ wskazał na sporządzoną w niniejszej sprawie opinię rzeczoznawcy majątkowego zawartą w operacie szacunkowym, poprawionym w związku ze zgłoszonymi przez stronę zastrzeżeniami do jego pierwotnej treści, z którego to operatu jednoznacznie wynika wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej w ulicach G. i P. W odwołaniu od tej decyzji D. M. stwierdziła, że zgodziła się na wybudowanie składowiska śmieci w zamian za wykonanie kanalizacji sanitarnej, która miała stanowić rekompensatę. W jej ocenie zyska z powodu kanalizacji i strata z powodu wybudowania śmietniska zbilansowały się. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach Kolegium stwierdziło, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie budzi żadnych zastrzeżeń pod kątem spełniania wymogów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Kolegium zwróciło uwagę, iż nie ma uprawnień w przedmiocie merytorycznej oceny takiego operatu, jednak w tym zakresie wskazało na możliwość przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n., dotyczącą dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, do której wystąpić może strona mająca zastrzeżenia wobec takiego aktu. Oceniając prawidłowość ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej SKO wskazało – mając na uwadze uchwałę Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia 22 grudnia 2011 r. oraz wspomniany operat szacunkowy, że brak podstaw do jej zakwestionowania. Skoro bowiem różnica wartości rynkowej nieruchomości według stanu przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej wynosi 5.304,00 zł, a stawka procentowa opłaty wynosiła 30 % takiej różnicy, to zasadnym było wyliczenie, iż opłata adiacencka, którą zobowiązana jest uiścić D. M. wynosi 1.591,20 zł. D. M. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: - art. 143 pkt 1 u.g.n. wobec braku przyjęcia, że jej nieruchomość stanowi grunty rolne wyłączone z obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej, - art. 146 u.g.n. wobec braku przesłanek jego zastosowania z uwagi na brak wzrostu wartości jej nieruchomości i nieuwzględnienie okoliczności obniżających wartość tej nieruchomości (faktu zlokalizowania w odległości ok. 2-3 km od tej nieruchomości składowiska odpadów), - art. 32 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a. Składająca skargę podniosła zarzut naruszenia zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa, wskazując, że tylko 3 spośród około 60 właścicieli nieruchomości, którym w wyniku zrealizowanej przez gminę inwestycji umożliwiono podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej obciążonych zostało obowiązkiem zapłaty opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kryterium tej kontroli określa § 2 art. 1, wskazując, że jest ona sprawowana pod względem zgodności prawem. W przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla skarżoną decyzję (postanowienie) w całości lub w części, na co wskazuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. W razie natomiast stwierdzenia, iż zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność kontrolowanego aktu (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Należy przy tym mieć na względzie, że z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną w niej podstawą prawną, a rozstrzyga w granicach danej sprawy. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Rozpoznając sprawę we wskazanym wyżej zakresie Sąd uznał, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie obu wymienionych rozstrzygnięć. Decyzje te ustalały opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej – sieci kanalizacyjnej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 144 ust. 1 wprowadza zasadę uczestniczenia właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, która realizowana jest przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłatę taką, w myśl art. 145 ust. 1 u.g.n. ustala wójt, burmistrz bądź prezydent miasta w drodze decyzji. Przesłanki jej wydania określa art. 145 ust. 2 u.g.n. Są to: 1) wybudowanie urządzenia infrastruktury technicznej lub drogi, 2) stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do takiego urządzenia bądź do korzystania z wybudowanej drogi, 3) obowiązywanie w dniu stworzenia warunków uchwały rady gminy ustalającej określoną stawkę procentową. Powołany art. 145 ust. 2 u.g.n. wprowadził też przesłankę czasową - trzyletni okres dla dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej, liczony od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej bądź do korzystania z wybudowanej drogi. Jest to termin prawa materialnego, a zatem jego niedochowanie przez organ uniemożliwia wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Z tego też powodu precyzyjne obliczenie tego terminu ma istotne znaczenie w sprawie. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej". Wskazał jedynie w art. 148b ust. 1 u.g.n., że ustalenie, iż warunki takie zostały stworzone następuje na podstawie odrębnych przepisów. Kwestia ta ma bardzo indywidualny charakter; wymaga więc dokładnego zbadania w odniesieniu do konkretnego przypadku. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż chodzi o rzeczywistą oraz o zgodną z prawem (w tym głównie z regulacjami ustawy Prawo budowlane) możliwość przyłączenia nieruchomości do urządzenia (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 9.12.2010 r. II SA/Op 480/2010, LexPolonica Nr 2479457). Organy rozpoznające niniejszą sprawę, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nakazującym zebrać materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, a następnie na podstawie jego całokształtu dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, nie wyjaśniły kiedy w istocie stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości skarżącej do sieci kanalizacji, która to data jest początkiem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. Organ I instancji stwierdzając w uzasadnieniu swojej decyzji, że stworzone zostały warunki do podłączenia działki nr 175 w P. do sieci kanalizacyjnej, powołał się na dokumenty w postaci: protokołu końcowego wykonanych robót z dnia 3 sierpnia 2009 r., zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego – sieci kanalizacji sanitarnej złożonego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 21 lutego 2012 r. oraz pisma Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z dnia 13 kwietnia 2012 r. (znak: [...]) o stworzeniu dla działki nr 175 możliwości do podłączenia się do kanalizacji miejskiej. Z kolei organ drugoinstancyjny w zakresie zachowania trzyletniego terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. wskazał jedynie na zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 2012 r. (znak: [...]) o braku wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia Gminy Miejskiej [...] z dnia 21 lutego 2012 r. o zakończeniu budowy sieci kanalizacji sanitarnej. Żaden z organów nie ustalił precyzyjnie, kiedy stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości skarżącej do sieci kanalizacji sanitarnej. Zdaniem Sądu, rozpoznające sprawę organy w sposób arbitralny przyjęły, iż trzyletni termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. został w sprawie dotrzymany, nie dokonując w tym zakresie właściwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie przedstawiając jej w uzasadnieniach swych decyzji. Tymczasem, jak wyżej zaznaczono, ustalenie momentu stworzenia warunków technicznych do podłączenia nieruchomości do danego urządzenia infrastruktury technicznej musi być zindywidualizowane (a zatem odnosić się do realiów konkretnej sprawy). Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. W ponownym postępowaniu rzeczą organu będzie ustalenie, w jakiej dacie zostały stworzone warunki podłączenia działki nr 175 w P. do sieci kanalizacyjnej, a następnie ocena, czy nie upłynął trzyletni termin przedawnienia z art. 145 ust. 2 u.g.n. i czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W następstwie powyższego organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, należycie uzasadnione - zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na podstawę usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć (brak należytego wyjaśnienia kluczowej dla wydania decyzji przesłanki), Sąd nie mógł odnieść się do wskazanych w skardze zarzutów dotyczących prawidłowości sporządzonego operatu, bowiem byłoby to przedwczesne. Rozstrzygnięcie o braku wykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku znajduje podstawę w art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw . z art. 205 § 1 P.p.s.a.