II SA/Rz 1047/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania -skargę oddala- Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania T. F., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2005 rok. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, ze zm.), art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 1994 r., Nr 1, poz. 2, ze zm.), § 11 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657, ze zm.), art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Z uzasadnienia decyzji wynika, że T. F. zwrócił się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2005 rok wnioskiem, który wpłynął do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) [...] kwietnia 2006 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2005 rok ze względu na przekroczenie terminu do złożenia wniosku. Powołując się na § 11 a ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich organ wskazał, że w 2005 r. wnioski złożone po dniu 15 maja, jednak nie później niż do dnia 31 maja uznaje się za złożone z zachowaniem terminu, o którym mowa w § 6 ust. 3, a płatność ONW podlega zmniejszeniu o 1% za każdy dzień roboczy, w przypadku wniosków złożonych po dniu 31 maja, jednak nie później niż do dnia 25 czerwca. Od decyzji tej odwołał się T. F, wnosząc o jej zmianę,. Naprowadził, że ciężka i długotrwała choroba uniemożliwiła mu złożenie wniosków w odpowiednim terminie. Podał jednocześnie, że stosowne zaświadczenia lekarskie złożył wraz z wnioskiem do organu I instancji. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu, obok przytoczonych przez organ I instancji przepisów cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z 14.04.2004 r. organ odwoławczy wskazał także na art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., stanowiący, że poza przypadkami działania siły wyższej oraz sytuacjami wyjątkowymi, o których mowa w art. 72, złożenie wniosku pomocowego zgodnie z niniejszym rozporządzeniem po wyznaczonym terminie będzie prowadziło do zmniejszenia o 1 % na każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby wniosek został złożony w terminie. (...) Jeśli opóźnienie będzie wynosiło ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek nie zostanie przyjęty. Organ odwoławczy wyjaśnił, że termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności jest terminem materialnym, co oznacza, iż jego niedotrzymanie powoduje dla strony skutki w postaci wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym. Ponadto przedstawione przez odwołującego zaświadczenia lekarskie wskazują datę rozpoczęcia leczenia - 14.01.2006 r., natomiast zaświadczenie z 29.08.2005 r. zawiera stwierdzenie, że T. F. nie wymaga leczenia oraz że kuracja została zakończona. Data 29.08.2005 r. wskazuje zatem na ustanie przesłanki uniemożliwiającej złożenie wniosku o przyznanie płatności ONW, podczas gdy odwołujący złożył wniosek 26.04.2006 r. czyli 8 miesięcy po ustaniu przyczyny uchybienia terminu. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał decyzję organu I instancji za prawidłową. T. F. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i podając, że wiosną 2004 i 2005 r. był chory i nie był w stanie złożyć stosownych wniosków o dopłaty do gruntów rolnych. Dopiero kiedy 11.04.2006 r. skarżący złożył taki wniosek na rok 2006 uświadomił sobie, że stosowne płatności należą mu się również za lata 2004 i 2005, jako ze w tych latach ziemia była użytkowana rolniczo dzięki rodzinie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, bo tego rodzaju rozstrzygnięcie jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, Sąd może uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. - tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził wskazanych wyżej wad i naruszeń, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Decyzją tą odmówiono skarżącemu przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. Płatności te stanowią jedną z form wspierania rolnictwa i obszarów wiejskich, objętych po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, Wspólną Polityką Rolną (WPR). Instrumenty WPR są finansowane ze środków Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, o czym stanowi cyt. wcześniej ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, natomiast zasady uruchamiania tych środków określa ustawa z dnia 30 lipca 2003 r. o uruchamianiu środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 166, poz. 1611, ze zm.). Środki te mogą być wydatkowane wyłącznie przez jednostki organizacyjne, które minister właściwy do spraw finansów publicznych ustanowił w drodze rozporządzenia jako agencje płatnicze i udzielił im akredytacji (art. 2 ust. 1 i 3 ust. 1 cyt. ustawy). W zakresie wspierania działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania akredytację taką uzyskała Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, realizując pomoc finansową dla rolników w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657, ze zm.). Pomoc taką, zwaną w przepisach cyt. rozporządzenia "płatnością ONW", przyznaje, po złożeniu wniosku przez producenta rolnego, właściwy terytorialnie kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w drodze decyzji administracyjnej (§ 6 ust. 1 i 2 ). Termin składania wniosku określony został w ust. 3 § 6 rozporządzenia - od dnia 15 marca do dnia 15 maja danego roku. W odniesieniu jednak do wniosków składanych w 2005 r. obowiązywała regulacja szczególna, zawarta w § 11 a wymienionego rozporządzenia, określająca dodatkowy termin składania wniosków i normująca zmniejszenie płatności w sytuacji złożenia wniosku po terminie. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu wskazano, że wnioski złożone po dniu 15 maja, jednak nie później niż do dnia 31 maja, uznaje się za złożone z zachowaniem terminu, o którym mowa w § 6 ust. 3, natomiast zgodnie z ust. 1 pkt 2 płatność ONW podlega zmniejszeniu o 1% za każdy dzień roboczy, w przypadku wniosków złożonych po dniu 31 maja, jednak nie później niż do dnia 25 czerwca. Określony w tym przepisie ostateczny termin składania wniosków zgodny jest z terminem wskazanym w prawie wspólnotowym - w art. 21 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L.04.141.18), na który również powołał się organ w zaskarżonej decyzji. W akcie tym - w art. 72 uregulowano również przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, które wraz ze stosownymi dowodami podlegają zgłoszeniu właściwej władzy na piśmie w terminie 10 dni roboczych od daty ustania tych okoliczności. Przykładowe wyliczenie takich okoliczności zawiera art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. UE L. 03.270.1), wymieniając śmierć rolnika, długookresową niezdolność rolnika do pracy, poważną klęskę żywiołową w znacznym stopniu dotykającą grunty rolne gospodarstwa, zniszczenie budynków inwentarskich gospodarstwa w drodze wypadku, epidemię dotykającą cześć lub cały żywy inwentarz gospodarza. W rozpatrywanej sprawie niesporne jest, że skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności ONW za 2005 rok w dniu 26.04.2006 r., dołączając pismo wyjaśniające oraz kserokopie zaświadczeń lekarskich. W piśmie podniósł, że w 2005 r. był chory i nie był w stanie złożyć wniosku o przyznanie płatności. Ziemia w tym czasie była użytkowana rolniczo dzięki pomocy rodziny. Z dołączonych zaświadczeń wynika natomiast, że skarżący jest pacjentem Poradni Zdrowia Psychicznego od 14.01.2005 r., był leczony z powodu zaburzeń adaptacyjnych i sytuacyjnych, a kuracja została zakończona 29.08.2005 r. Nawet, gdyby więc przyjąć, że wskazane przez skarżącego dolegliwości miały charakter szczególnej przeszkody, o jakiej mowa w art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r., na co nota bene nie wskazują przedłożone zaświadczenia lekarskie, to przeszkoda ta ustała w dniu 29.08.2005 r. W tej sytuacji należało, stosując się do trybu wskazanego w art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., zgłosić fakt zaistnienia przeszkody w terminie 10 dni od daty jej ustania. Tylko w takim przypadku wniosek mógłby zostać uznany za złożony w terminie. W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek 26.04.2006 r., słusznie zatem organy uznały, że został on wniesiony po terminie i w konsekwencji odmówiły przyznania wnioskowanych płatności. Nie można przy tym zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w sytuacji złożenia wniosku po terminie określonym w przepisach prawa materialnego, skoro nie można nawiązać stosunku materialnoprawnego, nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego, a zatem postępowanie jest bezprzedmiotowe. Należy bowiem odróżnić bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności żądania strony. Z pierwszą sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania administracyjnego. Żądanie strony jest natomiast bezzasadne, gdy brak jest przesłanek do jego uwzględnienia. Przykład tego ostatniego przypadku został wskazany w wyroku NSA z dnia 6.05.1988 r., IV SA 251/88, ONSA 1989/1/8, w którym Sąd stwierdził, że upływ przedawnienia roszczenia o odszkodowanie (art. 160 § 6 k.p.a.) jest przesłanką mterialnoprawną, która może powodować odmowę przyznania odszkodowania, nie jest zaś przesłanką procesową, prowadzącą do umorzenia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 105 k.p.a. Zaprezentowany wyżej pogląd organu co do bezprzedmiotowości postępowania, choć wyrażony w uzasadnieniu decyzji, nie wpłynął jednak na treść rozstrzygnięcia, nie ma wobec tego znaczenia przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Reasumując, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.