II SA/Rz 1048/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. " S.A. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wygaszenia zarządu nieruchomością -skargę oddala- II SA/Rz 1048/04 UZASADNIENIE Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2004r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2004r. nr [...] o wygaśnięciu zarządu A. w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w R. w rejonie ul. P. i B. C. obr. 207 – zabudowanej boksami garażowymi – ustanowionego decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia [...] września 1986r. nr [...] w stosunku do działek powstałych z podziału działki nr 1878/1 obr. 207 tj. działek nr nr 1878/12, 1878/14, 1878/15, 1878/18, 1878/20, 1878/21, 1878/23, 1878/24, 1878/26 i 1878/27 obj. Kw nr 31 362. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że najemcy garaży znajdujących się na przedmiotowych działkach wystąpili z wnioskiem o przekazanie im na własność boksów garażowych wraz z nabyciem prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalono, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się we władaniu osób fizycznych i nie jest wykorzystywana na cele związane z działalnością spółki. W odwołaniu skarżąca A. S.A. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji, gdyż nie zaistniały podstawy do wydania decyzji o wygaśnięciu zarządu w rozumieniu art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności nie można uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu zarządu, ponieważ w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z [...].09.1986r. o ustanowieniu zarządu nie został określony cel, dla którego nieruchomość została oddana w zarząd. W decyzji tej stwierdzono jedynie kto jest zarządcą i ustalono wysokość opłaty rocznej oraz, że grunt ten oddany został A. w zarząd w celu wybudowania garaży z przeznaczeniem na wynajem dla pracowników, zatem skarżąca użytkuje garaże zgodnie z celem. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nr [...] wynika, że garaże wybudowała skarżąca, a większość garaży jest użytkowana przez pracowników firmy. Udostępnianie nieruchomości garażowych pracownikom, emerytom [...] lub członkom ich rodzin mieści się w zakresie działalności socjalnej Spółki. Organ nie wyjaśnił okoliczności finansowych budowy garaży. Wydanie decyzji o wygaszeniu zarządu, w sytuacji gdy nie zostało zakończone postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia ich na własność przez najemców garaży w trybie art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przedwczesne. Wojewoda nie uwzględnił argumentów odwołania. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż bezspornym jest fakt, że na terenie obejmującym wymienione wyżej działki wybudowano w latach 60-tych ubiegłego wieku kompleks garaży i oddano je w najem osobom fizycznym. W tej sytuacji teren stał się zbędny dla realizacji zadań statutowych. Lokalizacja tych garaży znajduje się w znacznym oddaleniu od kompleksu zabudowań [...], co pokazuje brak funkcjonalnego związku pomiędzy lokalizacją garaży a działalnością zakładu. Wskazana zbędność nieruchomości wymienionych w sentencji decyzji organu I instancji dała podstawę do wygaszenia zarządu. Organ wyjaśnił, że sprawa wygaszenia zarządu nie pozostaje w związku z nabyciem własności garaży w trybie art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem przepis art. 46 ust. 2 pkt 6 tej ustawy nie uzależnia możliwości wygaszenia trwałego zarządu od faktu kto finansował budowę istniejących na nich obiektów budowlanych. Skarżąca A. SA w skardze do Sądu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta z [...].09.2004r. nr[...], jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu. Podniesiono, że budowa garaży w przeważającej części była finansowana ze środków A. S.A., a dowody znajdują się w aktach sprawy prowadzonego przez Wojewodę o stwierdzenie prawa użytkowania wieczystego skarżącej do działek, w stosunku do których orzeczono wygaśnięcie zarządu oraz prawa własności usytuowanych na tych działkach budynków garażowych. Postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone. Skarżąca zarzuciła, że organ orzekając o wygaszeniu zarządu przekroczył granice uznania administracyjnego, bo o wygaszeniu zarządu powinny przemawiać względy celowościowe, a w szczególności względy właściwego gospodarowania nieruchomościami (wyrok NSA z 29.05.1996r. SA/Sz 1548/95 OSP 1997/7-8/137). Zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że nieruchomość stała się zbędna i nie jest wykorzystywana zgodnie z celami statutowymi Spółki. Skarżąca podniosła, że zaistniała sytuacja uzasadniła zawieszenie postępowania prowadzonego o wygaszenie zarządu w trybie art. 97 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna. Decyzją z dnia [...] września 1986r. Nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego stwierdzono, że Wytwórnia Sprzętu Komunikacyjnego stała się zarządcą terenu położonego w R. obejmującego między innymi działki nr 1878/1, ustalono opłatę roczną, za teren pozostający w zarządzie. Podstawą prawną tej decyzji był obowiązujący w dacie jej wydania przepis art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1985r. nr 22, poz. 99 ze z.). Po myśli tego przepisu grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek (ust.1). Posiadaczom gruntów państwowych, którzy w dniu 1 sierpnia 1988r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanym w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych szczegółowych planach zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Decyzja terenowego organu administracji państwowej wydana w sprawie, o której mowa w ust. 2 stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej (ust. 3). Z przepisu tego wynika, że ustawodawca nie nadał konkretnej treści decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, tym samym nie określała ona celu, jaki miał być realizowany na gruncie przekazanym w zarząd. W ustawie określono jedynie granice terenu przekazywanego w zarząd. Zaskarżona decyzja orzeka o wygaszeniu zarządu i wydana została na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. nr 46, poz. 543 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji). Stosownie do art. 46 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu (ust. 1). Właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia okoliczności wymienionych w ust. 2 pkt 1 do 6 art. 46 u.g.n. Podstawą prawną wygaszenia zarządu w zaskarżonej decyzji jest przepis art. 46 ust. 2 pkt 6 u.g.n. dopuszczający możliwość wydania z urzędu decyzji o wygaśnięciu jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Punktem wyjścia dla analizy niniejszej sprawy będzie krótki rys historyczny tej instytucji prawnej - zarządu. Pod rządem ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969r. nr 22, poz. 159 ze zm.) stosunki własnościowe koncentrowały się na charakterze i treści "użytkowania," jako prawnej formy władania nieruchomościami państwowymi przez państwowe osoby prawne. Po wejściu w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1991 nr 300, poz. 127 ze zm.) dotyczyły one zarządu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 tej ustawy (w jej pierwotnym brzmieniu) zarząd był jedyną formą władania gruntami państwowymi przez państwowe osoby prawne. Po wejściu w życie ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.), w której dokonano "uwłaszczenia" państwowych osób prawnych. W konsekwencji – na podstawie art. 4 ust. 4 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym od 5 grudnia 1990r.) – grunty będące własnością Skarbu Państwa mogły być oddawane odpłatnie w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym bez osobowości prawnej. Nadto z mocy art. 4 ust. 6 zd. 2 tejże ustawy – grunty Skarbu Państwa lub gminy mogły być oddawane nieodpłatnie w zarząd jednostkom organizacyjnym bez osobowości prawnej dla celów działalności charytatywnej, opiekuńczej, kulturalnej, leczniczej, oświatowo – wychowawczej oraz sportowo-turystycznej. W uchwale z 3 października 1993r. (III CZP 129/93, OSP 11/94 poz. 205) Sąd Najwyższy – analizując charakter prawny tego zarządu – stwierdził, że jest to odrębna niekonwencjonalna instytucja prawna w zakresie gospodarowania zasobami gruntów państwowych. Nie jest to ograniczone prawo rzeczowe, jednakże nie sposób ujmować go jako termin techniczny lub techniczno-prawny, gdyż jest to prawo o określonej treści. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm. – stan prawny na dzień orzekania przez Sąd) dotychczasowy zarząd nazwała "trwałym zarządem", celem odróżnienia tego pojęcia od terminu "zarządzaniem nieruchomością" w znaczeniu administrowania nieruchomością. W art. 199 ust. 2 tej ustawy postanowiono też, że z dniem 1 stycznia 1998r. (data wejście w życie ustawy) dotychczasowy "zarząd" przekształcił się w "trwały zarząd". Z dniem 5 grudnia 1990r. zaszły też istotne zmiany, co do podmiotów, które mogły wykonywać zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub gminy. Stosownie do art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życie ustawy ( tj. 5 grudnia 1990r.) w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.11.1999r. sygn. akt I SA/87/99 wyraził pogląd, że bezczynność, nawet naganna, nie niweczy zarządu, zarząd zaś – jeżeli nie został uchylony decyzją orzekającą o wygaśnięciu tego prawa – istniał do dnia 5 grudnia 1990r. i z mocy ustawy – prowadził do uwłaszczenia(System Informacji Prawnej LEX nr 48621). Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 sierpnia 1996r. wyraził pogląd, że podstawą wykreślenia w księdze wieczystej wpisu o zarządzie i użytkowaniu, przysługujących państwowej osobie prawnej do nieruchomości do której ma zastosowanie art. 8 (wybudowanie garażu na podstawie pozwolenia na budowę z własnych środków na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa) ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 29, poz. 464 ze zm.) stanowi decyzja kierownika urzędu rejonowego (uchwała SN z 27.08.1996r. sygn. akt III CZP 95/96 OSNC 1997/1/3). W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy podjął jednak analizę szerszego problemu wobec tego, że przepisy cytowanej ustawy nie regulują sytuacji, gdy zarząd państwowej osoby prawnej istniejący w dniu 5 grudnia 1990r. nie prowadził wprost do uwłaszczenia z mocy prawa, gdyż uwłaszczenie to naruszałoby prawa osób trzecich. Z braku unormowania tej sytuacji prawnej należy w drodze analogii sięgnąć do art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 29 września 1992r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami (...), mając świadomość, że z jednej strony jest to stan przejściowy (gdyż musi nastąpić wygaśnięcie zarządu), z drugiej zaś, iż po dniu 5 września 1990r. prawo zarządu mogło przysługiwać jedynie jednostce organizacyjnej (państwowej lub komunalnej) bez osobowości prawnej. Sięgnięcie zatem do przepisów regulujących zarząd gruntem Skarbu Państwa lub gminy jest więc nie tylko konieczne, ale i uzasadnione. Biorąc pod uwagę te założenia należy uznać, że dla wykreślenia prawa zarządu (a także użytkowania, do którego stosuje się przepisy o zarządzie) niezbędna jest decyzja bądź to kierownika urzędu rejonowego – w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa bądź zarządu gminy – w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy. Za takim rozwiązaniem przemawia treść art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. nr 30, poz. 127 ze zm.). W ocenie Sądu stanowisko to należy uznać nadal za aktualne, ale trzeba uwzględnić, że aktualnie problematykę trwałego zarządu regulują przepisy art. 43 do 50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), w której kwestie wygaśnięcia zarządu reguluje art. 46 ustawy, będący podstawą zaskarżonej decyzji. Wobec bezspornego faktu, że zarząd, jaki przysługiwał Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia [...] września 1986r. przestał istnieć z dniem 5 grudnia 1990r., w świetle przedstawionej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 sierpnia 1996r. II CZP95/96 zaistniały przesłanki do wygaśnięcia zarządu na podstawie art. 46 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zaskarżona decyzja ma charakter deklaratoryjny bowiem stwierdza istniejący już wcześniej stan prawny. Za bezprzedmiotowe w tej sytuacji należy uznać zarzuty skarżącej o konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego, bowiem nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Orzekające w sprawie organy słusznie przyjęły, że prowadzenie odrębnych postępowań prowadzonych z wniosków najemców garaży usytuowanych na przedmiotowej nieruchomości jak i postępowanie prowadzone z wniosku skarżącej o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego nie stanowiły zagadnień wstępnych do wydania decyzji o wygaśnięcia zarządu. Sąd pominął merytoryczną oceną przesłanki wygaszenia zarządu wobec wykazania, że zarząd ten wygasł 5 grudnia 1990r. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.