II SA/Rz 1048/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2005 r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1048/05 U z a s a d n i e n i e Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2005 r. /[...] /, wydaną na podstawie art. 157 w związku z art. 28 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku A. K. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1955 r. znak: [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt I OW 26/05 wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ właściwy do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Decyzja ta dotyczy przyjęcia na własność Państwa nieruchomości w miejscowości P. na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR /Dz.U. Nr 59, poz. 318 z późn.zm./ oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego /Dz.U. Nr 46, poz. 339/. Nie zawiera ona w swej treści szczegółowego określenia przejmowanych gruntów oraz ich właścicieli, a jedynie ogólnie wskazuje, że w miejscowości P. przejęto grunt o ogólnej powierzchni 532 ha. Starosta [...] nie odnalazł żadnych akt administracyjnych dotyczących wydania przedmiotowej decyzji. A. K., domagając się stwierdzenia nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej przyjęcia nieruchomości po matce – M. K. /wg postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia 11.04.2003r. [...]/ nabyła w całości spadek po matce/, nie wskazała o jakie nieruchomości chodzi. Załączone do akt sprawy dokumenty nie wskazują do jakich nieruchomości gruntowych położonych w miejscowości P. przysługiwało prawo własności M. K., ani które zostały przejęte. Zaświadczenie PPRN z dnia 8 lipca 1967 r. może stanowić co najwyżej dowód, że M. K. przysługiwało posiadanie nieruchomości, a nie prawo własności. Powołując się na przepisy art. 157 § 2 oraz art. 28 k.p.a. Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że tylko osoba uprawniona /strona/ posiadająca interes prawny, może skutecznie złożyć wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na Skarb Państwa nieruchomości posiadają jedynie strony postępowania zakończonego tą decyzją, w szczególności właściciele nieruchomości przejętych na rzecz Państwa tą decyzją /lub ich spadkobiercy/. A. K. wskazując, że przed dniem przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jej matce M. K. przysługiwało prawo własności do nieruchomości w P., nie wykazała przejęcia nieruchomości należących do M. K. na rzecz Państwa właśnie decyzją PPRN z dnia [...] lutego 1955 r. Brak określenia w decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości w P. i brak jakichkolwiek innych dokumentów określających nieruchomości, których dotyczyła ta decyzja uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, iż tą decyzją przejęte zostały m.in. nieruchomości stanowiące uprzednio własność M. K. Natomiast z treści tej decyzji wynika, że z ogólnej powierzchni 532 ha przejętych gruntów w P. wyłączono z przejęcia 150 ha gruntów, w tym również grunty stanowiące własność osób fizycznych. Zebrany w sprawie materiał nie wykazuje, aby A. K. legitymowała się tytułem prawnym do nieruchomości objętych decyzją PPRN z dnia [...] lutego 1955 r. znak: [...], co mogłoby też stanowić podstawę uznania jej za osobę uprawnioną do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wskazano, że w obecnym stanie sprawy brak było możliwości zawieszenia postępowania m.in. w celu uzupełnienia akt, o co wnioskowała A. K. /pismo z dnia 11.08.2005 r./, gdyż zawiesić można postępowanie, które zostało skutecznie wszczęte. Dopóki osoba składająca wniosek o stwierdzenie nieważności nie wykaże, że jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., to nie można twierdzić, iż wniosek taki skutecznie wszczął postępowanie i tym samym nie można rozważać zasadności zawieszenia postępowania. Wobec zatem braku podstaw do uznania A. K. za stronę postępowania orzeczono w myśl art. 157 § 3 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. K. podkreśliła, że dołączone przez nią dokumenty wskazują przedmiot własności rolnej przejętej bezprawnie przez Skarb Państwa i na czym polegała bezprawność działań administracji w jej sprawie. Wbrew twierdzeniom zawartym w kwestionowanej decyzji został przez nią "w sposób prawny" określony jej status prawny strony postępowania. Uzasadnienie tej decyzji rozmija się z rzeczywistością merytoryczną i prawną i z tych względów decyzja jest całkowicie bezzasadna. Nadto budzi sprzeciw, uwzględniając zapis art. 2 Konstytucji RP. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. /[...]/ Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 157 i 28 k.p.a., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2005 r. /[...]/. Uzasadniając decyzję Kolegium podtrzymało stanowisko, iż A. K. nie może być uznana za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PPRN z dnia [...] lutego 1955 r. Zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zostały uznane za niezasadne, bowiem kwestionowana w nim decyzja z dnia [...] września 2005 r. została wydana na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zwrócono uwagę, że A. K. wywodzi swoje prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji PPRN z tego, iż jest spadkobiercą po zmarłej matce M. K. Nie przedstawiła jednak dokumentów potwierdzających, że jej poprzednikowi prawnemu przysługiwało prawo do nieruchomości przejętych w/w decyzją. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając: naruszenie art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony z uwagi na brak interesu prawnego w odzyskaniu przejętej przez Skarb Państwa z rażącym naruszeniem prawa nieruchomości rolnej położonej we wsi P., która stanowi jej spadek po matce M. K., - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i wykładnię i brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w sprawie – SKO wbrew dowodom z dokumentów kwestionuje prawa właścicielskie spadkodawczyni M. K. do nieruchomości rolnej we wsi P. Na tej podstawie skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] września 2005 r. /[...] /. Według twierdzeń skarżącej we wniosku skierowanym do Wojewody wyczerpująco przedstawiła zarzuty w zakresie rażącego naruszenia prawa skutkujące nieważność orzeczenia PPRN z dnia [...] lutego 1955 r. znak: [...] oraz legitymację prawną do działania w tym postępowaniu, tj. postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia 11 kwietnia 2003 r. [...] dokumentując następstwo prawne w tym przedmiocie. Bezsporny jest jej interes prawny w odzyskaniu zawłaszczonej z rażącym naruszeniem przez Skarb Państwa nieruchomości rolnej. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że M. K, była właścicielką 9 ha gospodarstwa rolnego we wsi P., które na mocy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostające w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich... z rażącym naruszeniem prawa zostało przejęte na rzecz Skarbu Państwa /pismo PPRN z dnia 8.07.1967 r./, które to pismo dokumentujące własność ma proste przełożenie na uchwałę Sądu Grodzkiego w B. – Wydział I z dnia 26 listopada 1945 r., wskazujące oznaczenie działek w uzgodnieniach rolnych stwierdzających ich dziedziczenie przez M. P., po mężu K. wraz z bratem M. P. – po połowie. Stąd też nie może budzić wątpliwości własność przejętej przez Państwo nieruchomości rolnej M. K., a po stronie skarżącej następstwo prawne do tej nieruchomości i interes prawny. Wskazując na przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. skarżąca zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło sprawę fragmentarycznie i podjęło decyzje, które naruszają prawo, co powinno skutkować ich uchyleniem. Przedstawione przez nią dowody wskazują oczywistość wniosku skierowanego do Wojewody, wskazują rażące naruszenie prawa przy przejęciu nieruchomości rolnej M. K., skutkując nieważność decyzji PPRN. Bezsporne bowiem jest, że M. K. należąca do ukraińskiej mniejszości narodowej została objęta akcją "Wisła" i przesiedlona na tzw. Ziemie Odzyskane, a jej gospodarstwo rolne na podstawie w/w dekretu przejęto na rzecz Skarbu Państwa. W piśmie z dnia 18 listopada 2005 r. nazwanym "uzupełnienie skargi z dnia 14 listopada 2005 r." skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 7 i 10 § 1 k.p.a. przy wydawaniu kwestionowanych przez nią decyzji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zakres powyższej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu doszło do naruszenia prawa materialnego lub procesowego w zakresie wymienionym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c, w pkt 2, jak też w przypadku przewidzianym w pkt 3 tegoż przepisu. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powyższej ustawy i dlatego skarga podlegała uwzględnieniu. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że przed podjęciem decyzji organ administracji obowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale i słuszny interes strony. Wynikający z wymienionego ostatnio przepisu, obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest w istocie rozwinięciem ogólnej zasady dochodzenia prawdy obiektywnej i nie może być więc przerzucony przez organ administracji na stronę. Organ administracji obowiązany jest również prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa i kulturę prawną obywateli /art. 8 k.p.a./. Prawidłowe rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które powinno odpowiadać wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Analiza materiału zebranego w sprawie, a także lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ administracji nie wywiązał się należycie z powyższych obowiązków. Po myśli art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje w drodze decyzji /art. 157 § 3 k.p.a./. Ma to miejsce wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Natomiast brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. organ wykazuje w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, wydawanej dopiero po rozpoznaniu sprawy. Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1955 r. znak: [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości w gromadzie P. w myśl przepisów art. 1 i 3 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR /Dz.U. Nr 59, poz. 318 ze zm./ oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego /Dz.U. Nr 46, poz. 339 ze zm./ organ administracji stwierdził, że skarżąca A. K. nie ma interesu prawnego do występowania w sprawie /art. 28 k.p.a./. Organ ten jednocześnie wskazał, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na Skarb Państwa nieruchomości posiadają jedynie strony postępowania zakończonego tą decyzją, w szczególności właściciele nieruchomości przejętych na rzecz Państwa lub ich spadkobiercy. Otóż w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest ten, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Jak zaś stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92 /ONSA 1995/1/32/ i z dnia 3 grudnia 1996 r. II SA/Gd 74/96 stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji; pogląd ten podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Z przedłożonego przez skarżącą do akt administracyjnych postanowienia Sądu Rejonowego w O. Wydział I Cywilny z dnia 11 kwietnia 2003 r. [...] wynika, że nabyła ona spadek po matce – M. K. – jest jej jedynym spadkobiercą i to jej prawo nie zostało w żaden sposób podważone. Mając to na uwadze należało uznać, że niekonsekwentne są twierdzenia organu orzekającego w sprawie, przytoczone wyżej, a dotyczące interesu prawnego skarżącej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1955 r. i tym samym nie zasługują na akceptację. Stwierdza on bowiem, że skarżąca interesu prawnego w w/w sprawie nie posiada, a następnie też stwierdza, że w takiej sprawie interes prawny posiadają w szczególności właściciele nieruchomości przejętych na rzecz Państwa lub ich spadkobiercy, a takim właśnie podmiotem, czyli spadkobiercą właściciela przyjętych na rzecz Państwa nieruchomości jest skarżąca, oczywiście według tylko jej twierdzeń. Jednakże odmienne w tym zakresie twierdzenia organu administracji, w aktualnym stanie dowodowym sprawy – zawierającym istotne luki i niejasności – nie pozwalają na akceptację tych twierdzeń. W szczególności nie można zgodzić się z twierdzeniami organu, że skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających, iż jej poprzednikowi prawnemu /a więc matce/ przysługiwało prawo do nieruchomości przejętych powoływanym wyżej orzeczeniem PPRN z dnia [...] lutego 1955 r. Otóż w aktach sprawy znajdują się dokumenty przedłożone przez skarżącą w tym m.in. zaświadczenie PPRN z dnia 25 sierpnia 1967 r., z którego wynika, że M. K. /matka skarżącej/ nie otrzymała ekwiwalentu za pozostawione gospodarstwo rolne w woj. rzeszowskim, nadto wniosek M. P. /będącego bratem M. K./ o przyznanie prawa własności nieruchomości ziemskiej na Ziemiach Odzyskanych /wg tego dokumentu otrzymał on nieruchomość o pow. 12,50 ha w miejscowości K. gm. H. pow. [...]/ oraz uchwałę i dekret z dnia 26 listopada 1945 r. sprawy spadkowej po J. P. – z tych ostatnio wymienionych dokumentów wynika m.in. że M. P. i M. P. po mężu K. /matka skarżącej/ nabyli po swym zmarłym ojcu J. P. nieruchomości gruntowe i budynkowe w P. po połowie /odpowiednio oznaczone numerami w książce gruntowej/. Zauważyć zatem należy, że brat matki skarżącej – M. P., jak i ona przesiedlony na Ziemie Odzyskane otrzymał ekwiwalent za pozostawione w woj. rzeszowskim gospodarstwo rolne, zaś matka skarżącej takiego ekwiwalentu nie otrzymała – wg zaświadczenia z dnia 25 sierpnia 1967 r. – przy czym powody takiego stanu nie znajdują jakiegokolwiek wyjaśnienia w materiale dowodowym niniejszej sprawy. Organ orzekający w niniejszej sprawie nie wyjaśnił, dlaczego w rzeczywistości pominął te dowody, a w konsekwencji odmówił im wiarygodności i mocy dowodowej, poprzestając jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że wydał decyzję na podstawie zebranego materiału dowodowego, a ponadto nadal brak dowodów wskazujących jakie konkretnie nieruchomości poł. w P. zostały przejęte w/w orzeczeniem z dnia [...] lutego 1955 r. Wszystko to prowadzi do wniosku, że organ ten nie wywiązał się należycie ze swoich obowiązków proceduralnych, wynikających z powołanych wyżej przepisów k.p.a., co w rezultacie stanowi jego zaniedbanie w tym względzie. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego – w tym przypadku przede wszystkim ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości przyjętych orzeczeniem PPRN z dnia [...] lutego 1955 r. gruntów składających się na nieruchomość ziemską, należącą do danego właściciela, przy czym pomocnym może być tutaj "identyfikacja" gruntów z tego przejęcia wyłączonych, o czym w/w orzeczenie stanowi – nie może być przez organ administracji przerzucony na stronę. O "przerzuceniu" tego obowiązku na skarżącą niewątpliwie świadczy stwierdzenie organu, iż nadal brak dowodów wskazujących jakie nieruchomości zostały przejęte w/w orzeczeniem. Z treści powyższego orzeczenia wynika, że w gromadzie P. "przeszły" na Skarb Państwa nieruchomości ziemskie wraz z przynależnościami o ogólnej powierzchni 532 ha "po wyeliminowaniu z ogólnej powierzchni gromady obejmującej obszar 150 ha gruntów własnych osób fizycznych i prawnych wykazanych i umiejscowionych w rejestrze...". Nadto wynika, że od tego orzeczenia przysługuje odwołanie do Prezydium WRN w ciągu 14 dni licząc od dnia ogłoszenia orzeczenia w dzienniku urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej. Organ orzekający w sprawie, jak dowodzi uzasadnienie zaskarżonej decyzji, kwestią rejestru /jego treści/ - a przypuszczać należy stanowiącego załącznik orzeczenia z dnia [...] lutego 1955 r. – nie zajmował się, a możliwe jest, że przyczyniłoby się to do dokonania ustaleń, czy orzeczeniem tym została przejęta na Skarb Państwa m.in. właśnie nieruchomość M. K. Nie zostało też wyjaśnione – a mogło być pomocnym przy czynieniu ustaleń w powyższym zakresie – czy w dzienniku urzędowym ogłoszone zostało samo orzeczenie, czy też wymienione zostały również jego załączniki /rejestr o jakim mowa w sentencji/ o ile rzecz jasna taki dziennik istnieje. Niedopełnienie przez organ powyższych obowiązków stanowi w rezultacie wadę postępowania wpływającą w istotny sposób na wynik sprawy, a tym samym podstawę wzruszenia decyzji. W ponownym postępowaniu organ administracji uwzględni powyższe uwagi Sądu. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.