II SA/Rz 1048/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi T.F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr[...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych -skargę oddala- Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania T.F., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. Nr [...] o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2005 rok. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 1994 r., Nr 1, poz. 2, ze zm.), art. 3 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, ze zm.), oraz art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Z uzasadnienia decyzji wynika, że T.F. zwrócił się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2005 rok wnioskiem, który wpłynął do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) w T. [...]r. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2005 rok, z uwagi na przekroczenie ostatecznego terminu do złożenia wniosku, którym zgodnie z decyzją Komisji Europejskiej był 31 maja 2005 r. W odwołaniu od tej decyzji T.F. wniósł o jej zmianę, powołując się na ciężką i długotrwałą chorobę, która uniemożliwiła mu złożenie wniosków w odpowiednim terminie. Podał jednocześnie, że stosowne zaświadczenia lekarskie złożył wraz z wnioskiem do organu I instancji. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...]r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w R. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazał na przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, stanowiące, że wniosek składa się w terminie od 15 marca do 15 maja, a po przedłużeniu tego terminu przez Komisję Europejską - do 31 maja 2005 r. Organ przywołał także art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., stanowiący, że poza przypadkami działania siły wyższej oraz sytuacjami wyjątkowymi, o których mowa w art. 72, złożenie wniosku pomocowego zgodnie z niniejszym rozporządzeniem po wyznaczonym terminie będzie prowadziło do zmniejszenia o 1 % na każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby wniosek został złożony w terminie. (...) Jeśli opóźnienie będzie wynosiło ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek nie zostanie przyjęty. Odwołujący nie wykazał działania siły wyższej ani sytuacji wyjątkowych w myśl art. 72 rozporządzenia Komisji. Przedstawione przez niego zaświadczenia lekarskie wskazują datę rozpoczęcia leczenia -[...]r., natomiast zaświadczenie z 29.08.2005 r. zawiera stwierdzenie, że T.F. nie wymaga leczenia oraz że kuracja została zakończona. Data 29.08.2005 r. wskazuje zatem na ustanie przesłanki uniemożliwiającej złożenie wniosku o przyznanie płatności ONW, podczas gdy odwołujący złożył wniosek 26.04.2006 r. czyli 8 miesięcy po ustaniu przyczyny uchybienia terminu. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności jest terminem materialnym, co oznacza, iż jego niedotrzymanie powoduje dla strony skutki w postaci wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym. T.F. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i podając, że wiosną 2004 i 2005 r. był chory i nie był w stanie złożyć stosownych wniosków o dopłaty do gruntów rolnych. Dopiero kiedy 11.04.2006 r. skarżący złożył taki wniosek na rok 2006 uświadomił sobie, że stosowne płatności należą mu się również za lata 2004 i 2005, jako ze w tych latach ziemia była użytkowana rolniczo dzięki rodzinie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w R. wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, bo tego rodzaju rozstrzygnięcie jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, Sąd może uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. - tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził wskazanych wyżej wad i naruszeń, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Decyzją tą odmówiono skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2005 rok. Płatności te stanowią jedną z form wspierania rolnictwa i obszarów wiejskich, objętych po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, Wspólną Polityką Rolną (WPR). Warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów określa ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, ze zm.). Płatność taką przyznaje, po złożeniu wniosku przez producenta rolnego, właściwy terytorialnie kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w drodze decyzji administracyjnej (art. 3 ust. 1). Termin składania wniosku określony został w art. 3 ust. 4 ustawy - od dnia 15 marca do dnia 15 maja danego roku. Jednocześnie ustawodawca przewidział możliwość przedłużenia terminu składania wniosków. Stanowi o tym ust. 5 art. 3 ustawy. Warunkiem jest upoważnienie do przedłużenia tego terminu udzielone Rzeczpospolitej Polskiej przez Komisję Europejską, a następnie wydanie przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi stosownego rozporządzenia określającego dłuższy termin składania wniosków o przyznanie płatności. Komisja Europejska skorzystała z tego trybu i w decyzji z dnia [...]r. ustaliła ostateczny termin do składania wniosków obszarowych za 2005 rok - na dzień 31 maja. W sprawie zastosowanie mają również przepisy wspólnotowe - rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L.04.141.18), w którego art. 72 uregulowano przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, które wraz ze stosownymi dowodami podlegają zgłoszeniu właściwej władzy na piśmie w terminie 10 dni roboczych od daty ustania tych okoliczności. Przykładowe wyliczenie takich okoliczności zawiera art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. UE L. 03.270.1), wymieniając śmierć rolnika, długookresową niezdolność rolnika do pracy, poważną klęskę żywiołową w znacznym stopniu dotykającą grunty rolne gospodarstwa, zniszczenie budynków inwentarskich gospodarstwa w drodze wypadku, epidemię dotykającą cześć lub cały żywy inwentarz gospodarza. W rozpatrywanej sprawie niesporne jest, że skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich za 2005 rok w dniu 26.04.2006 r., dołączając pismo wyjaśniające oraz kserokopie zaświadczeń lekarskich. W piśmie podniósł, że w 2005 r. był chory i nie był w stanie złożyć wniosku o przyznanie płatności. Ziemia w tym czasie była użytkowana rolniczo dzięki pomocy rodziny. Z dołączonych zaświadczeń wynika natomiast, że skarżący jest pacjentem Poradni Zdrowia Psychicznego w N.D. od 14.01.2005 r., był leczony z powodu zaburzeń adaptacyjnych i sytuacyjnych, a kuracja została zakończona 29.08.2005 r. Nawet, gdyby więc przyjąć, że wskazane przez skarżącego dolegliwości miały charakter szczególnej przeszkody, o jakiej mowa w art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r., na co nota bene nie wskazują przedłożone zaświadczenia lekarskie, to przeszkoda ta ustała w dniu 29.08.2005 r. W tej sytuacji należało, stosując się do trybu wskazanego w art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., zgłosić fakt zaistnienia przeszkody w terminie 10 dni od daty jej ustania. Tylko w takim przypadku wniosek mógłby zostać uznany za złożony w terminie. W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek 26.04.2006 r., słusznie zatem organy uznały, że został on wniesiony po terminie i w konsekwencji odmówiły przyznania wnioskowanych płatności. Nie można przy tym zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w sytuacji złożenia wniosku po terminie określonym w przepisach prawa materialnego, skoro nie można nawiązać stosunku materialnoprawnego, nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego, a zatem postępowanie jest bezprzedmiotowe. Należy bowiem odróżnić bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności żądania strony. Z pierwszą sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania administracyjnego. Żądanie strony jest natomiast bezzasadne, gdy brak jest przesłanek do jego uwzględnienia. Przykład tego ostatniego przypadku został wskazany w wyroku NSA z dnia 6.05.1988 r., IV SA 251/88, ONSA 1989/1/8, w którym Sąd stwierdził, że upływ przedawnienia roszczenia o odszkodowanie (art. 160 § 6 k.p.a.) jest przesłanką mterialnoprawną, która może powodować odmowę przyznania odszkodowania, nie jest zaś przesłanką procesową, prowadzącą do umorzenia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 105 k.p.a. Zaprezentowany wyżej pogląd organu co do bezprzedmiotowości postępowania, choć wyrażony w uzasadnieniu decyzji, nie wpłynął jednak na treść rozstrzygnięcia, nie ma wobec tego znaczenia przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Reasumując, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.