II SA/Rz 1048/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr I-III.7721.9.6.2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – skargę oddala – Przedmiotem skargi AJ (dalej: "skarżąca") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 20 kwietnia 2023 r. nr I-III.7721.9.6.2022, wydana w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 17 listopada 2017 r. E S.A. z/s w [...] (dalej: "Spółka") zwróciła się do Starosty Powiatu [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji"), o udzielenie pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową, na działce nr [...]. Wydane poprzednio w ww. sprawie rozstrzygnięcia organów administracji zostały poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem z 22 lutego 2019 r. II SA/Rz 1307/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił Wojewody Podkarpackiego z 5 października 2018 r. nr I-XI.7721.12.2018 i decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. Wyrokiem z 23 stycznia 2021 r. II OSK 1945/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od ww. wyroku. Ostatnio wydaną w sprawie decyzją z [...] października 2022 r. nr [...], Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową, składającą się z fundamentu pod 3 szafy, fundamentu pod 4 szafy, instalacji elektrycznej zewnętrznej, na działce nr [...]. Organ I instancji podał, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany został sporządzony przez uprawnione osoby i zgodnie z wymaganiami stawianymi przepisami prawa. Projekt zagospodarowania działki spełnia wymagania stawiane przepisami, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864 z późn. zm). Projekt budowlany jest natomiast zgodny z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] dla Obszaru "[...] uchwalonym przez Radę Miejską [...], uchwała z [...] grudnia 2003 r. nr [...] oraz z wymogami ochrony środowiska. Organ I instancji podał, że projektowana stacja bazowa została zlokalizowana w obszarze oznaczonym w Planie symbolem UC 4 - teren o podstawowym przeznaczeniu dla funkcji usług komercyjnych z dopuszczeniem obiektów z pomieszczeniami na pobyt ludzi pod warunkiem, że nie będzie to kolidowało z podstawową funkcja terenu. Obowiązujący Plan nie wprowadza zakazów i ograniczeń, co do lokalizacji takich obiektów, w tym ograniczeń wysokościowych. Ponadto lokalizacja wnioskowanej inwestycji na ww. obszarze jest zgodna z art 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 733 z późn. zm.). Mając na uwadze powyższe organ I instancji uznał, że w opisywanej sprawie została spełniona przesłanka określona art 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) – dalej: "u.p.b.". Organ I instancji podniósł, że przedsięwzięcie nie zalicza się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko wskutek uchylenia § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z analizy dokumentów przedstawionych przez inwestora wynika, że na działce znajduje się ogrodzona wieża kratowa o wysokości 48 m wraz ze zlokalizowanymi na niej wspornikami pod planowane anteny sektorowe i radioliniowe oraz podestami obsługowymi. U podstawy wieży zlokalizowane są dwie płyty fundamentowe z przeznaczeniem pod szafy sterujące, na jednej w ww. wymienionych płyt znajduje się rama pod urządzenia wraz z zainstalowana rozdzielnią. W obrębie ogrodzenia znajduje się również wolnostojące złącze kablowo-pomiarowe. Z analizy środowiskowej, stanowiącej część składową projektu budowlanego wynika natomiast, że zasięg obszaru o gęstości mocy pola elektromagnetycznego przekraczającej dopuszczalny poziom dla środowiska został wyznaczony sumarycznie dla anten na danym azymucie: dla azymutu 20° i tiltu 10° i wysokości zawieszenia anteny na wysokości 41 m w płaszczyźnie poziomej na długości 10,3 m w płaszczyźnie pionowej na wysokości minimalnej 39,2 m, dla azymutu 160° i tiltu 10° i wysokości zawieszenia anteny na wysokości 41 m na długości 10,3 m i wysokości min. 39,1 oraz odpowiednio dla azymutu 280° i tiltu 10° i wysokości zawieszenia anteny na wysokości 41 m w płaszczyźnie poziomej na długości 10,3 m i w płaszczyźnie pionowej na wysokości min. 39 m. Starosta zaznaczył, że podane wyżej tilty 10° są tiltami maksymalnymi dla poszczególnych azymutów. Dopuszczalny poziom gęstości mocy pola elektromagnetycznego na poszczególnych azymutach wynosi 4.0 W/m2. Obszary te znajdują się w przestrzeni nad działką nr 1492/1 oraz na azymucie 20° nad działką drogową nr [...] i działką nr [...] na długości 2,6 m oraz na azymucie 160° nad działką nr [...] na długości 4,6 m. Powyższe wyjaśnienia wykazują, że miejsca dostępne dla ludności (w rozumieniu art. 124 ustawy Prawo ochrony środowiska) występują poza zasięgiem pola elektromagnetycznego o gęstości mocy przekraczającej dopuszczalny poziom wyznaczonych według rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448). W ocenie organu I instancji analiza środowiskowa wykazała, że budowa stacji bazowej nie spowoduje pogorszenia stanu środowiska i nie będzie oddziaływać w sposób negatywny na zdrowie ludzi. Obszar obejmujący pola elektromagnetyczne o wartościach granicznych dla anten nadawczych stacji wystąpi wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi, obszar o przekroczonym poziomie promieniowania niejonizującego nie pokrywa się z miejscami przebywania ludzi, budowa stacji nie wpłynie na pogorszenie stanu środowiska naturalnego - nie występują czynniki fizyczne mające wpływ na zanieczyszczenie środowiska. Starosta podniósł, że lokalizacja stacji bazowej nie będzie kolidować również z istniejącą zabudową według obecnego stanu zagospodarowania i zabudowy terenów przyległych. Organ I instancji podał, że w projekcie odniesiono się tez posiłkowo do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2020 r. poz. 258), zmienionego rozporządzeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 6 maja 2022 r. w sprawie sposobów sprawdzania, dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2022 r. poz. 1121, nie wykazując negatywnego wpływu inwestycji na otoczenie. W ocenie Starosty powyższe potwierdza, że inwestor spełnił wymagania stawiane art. 32 ust. 4 u.p.b. To zaś obligowało organ I instancji do uwzględnienia wniosku inwestora. Od opisanej wyżej decyzji odwołanie wniosły [...]. Odwołujące zarzuciły wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, prowadzącą do nieuprawnionego przyjęcia, że inwestycja i projekt budowlany spełniają wymogi stawiane art 32 ust. 4 i art 35 ust. 1 u.p.b. Decyzją z 20 kwietnia 2023 r. nr I-III.7721.9.6.2022 Wojewoda Podkarpacki: 1. umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone na skutek odwołania EK, 2. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Skarżącą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że analiza obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji z uwzględnieniem stanowiącej własność [...] nieruchomości nr [...] wykazała, że nieruchomość ta nie znajduje się obszarze występowania ponadnormatywnych wartości poziomów elektromagnetycznego promieniowania 10 W/m2 pochodzącego od projektowanych anten. Ponadto lokalizacja projektowanej inwestycji względem nieruchomości odwołującej wyklucza możliwość wprowadzenia jakichkolwiek, nawet potencjalnych, ograniczeń w swobodnej zabudowie lub zagospodarowaniu nieruchomości. W oparciu o dane zawarte na stronie geoportal.gov.pl ustalono, że działka nr [...] położona jest na zachód względem działki objętej inwestycją, przy czym nie graniczą one ze sobą bezpośrednio, gdyż oddzielają je działki nr [...]. Odległość pomiędzy działką nr [...] a działką odwołującej nr [...] w najbliższym miejscu wynosi około 123 m. Organ odwoławczy zauważył, że działka ta nie została nawet wskazana na projekcie zagospodarowania terenu. Jednocześnie Wojewoda podał, że w toku postępowania odwoławczego [...] nie nadesłała innych dokumentów, z których wywodzi przekonanie o posiadaniu statusu strony postępowania. W konsekwencji rzeczą Wojewody było umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem [...]. Rozpatrując natomiast sprawę jako organ odwoławczy Wojewoda podał, że inwestor spełnił wymogi stawiane art 32 ust. 4 i art 35 ust. 1 u.p.b. W ocenie organu odwoławczego, zostało to wykazane w sposób nie budzący wątpliwości w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Podzielając w całości stanowisko Starosty Wojewoda dodatkowo wskazał, że ostateczna decyzja z [...] października 2021 r. nr [...] Burmistrza Miasta [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że budowa wnioskowanej wieży telekomunikacyjnej wraz z instalacją radiokomunikacyjną nie jest przedsięwzięciem określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Uznać zatem należało, że inwestycja nie spowoduje ograniczeń, ani uciążliwości, tak dla zabudowy istniejącej, jak i perspektywicznych zamierzeń inwestycyjnych na działkach sąsiednich. Organ odwoławczy podniósł, że przestrzegając z urzędu swojej właściwości rzeczowej, zgodnie z aktualnym stanem prawnym, nie jest właściwy do rozstrzygania i oceny np. kwestii związanych z wyjaśnianiem, uzasadnieniem metod wyboru i sposobu zastosowania metod badawczych sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, oceny prawidłowości wyboru punktów pomiarowych, zachowania wartości granicznej składowej elektrycznej. Tym bardziej, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 7 listopada 2022r. III OPS 1/22, nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Rzeszowie, AJ wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 107 § 1 pkt 4, 5, 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ może wydać pozwolenia na budowę dla wybudowanego obiektu budowlanego i to z pominięciem inwestora, który posiada w niniejszej sprawie interes prawny; 2. art. 79 ust 1 Konstytucji RP w związku z art. 35 ust 1 pkt 1, 2 u.p.b. w powiązaniu przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez nie podanie konkretnych jednostek prawnych zastosowanego aktu, co uniemożliwia skarżącej złożenia skargi konstytucyjnej po zakończeniu drogi sądowej a sądowi oceny zastosowanych w niniejszej sprawie przepisów; 3. art. 153, art. 170, art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a." w związku z art. 107 § 1 pkt 4, 5, 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodanie ilości, mocy wszystkich anten wraz ze wskazaniem, z jakich powodów nie ustalono maksymalnych oraz ich pochyleń Ponadto organ nie dokonał pełnej analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z wytycznymi sądu; 4. art. 15 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 Konstytucji RP poprzez niedokonane oceny zgodności decyzji organu I instancji w zakresie czy spełnia ona wymogi prawa procesowego oraz materialnego w sytuacji, w której nie zawiera ona uzasadnienia merytorycznego; 5. art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 35 ust 1 pkt 1 u.p.b. poprzez sformułowanie osnowy decyzji oraz jej uzasadnienia z rażącym naruszeniem przepisów prawa, ponieważ nie podano z jakimi odrębnymi przepisami prawa analizowano wpływ obiektu na środowisko (brak definicji pojęcia środowisko), na zdrowie i życie ludzi (uwzględniono tylko efekty termiczne) oraz obiekty sąsiednie (brak analizy) zgodnie z konkretnym przepisem prawa materialnego, którego nie podano w decyzji (zgodność projektu budowlanego z przepisami); 6. art. 38, art. 39, art. 74 ust 3 Konstytucji RP w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448) poprzez przyjęcie, iż przepisy w/w aktu prawnego mają zastosowanie w sprawie, w sytuacji, w której Ministerstwo Zdrowia przyznało, iż nie analizowano wpływu pola elektromagnetycznego na zdrowie i życie ludzi. Ponadto rozporządzenie zostało procedowano bez udziału lekarzy oraz badań potwierdzających bezpieczeństwo nowej normy, a przepis ten nie dotyczy całego środowiska, lecz tylko jego części; 7. art. 140, art., 143, art. 144 Kodeksu cywilnego w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieustalenie czy immisje pośrednie nie będą występowały na działce skarżącej w tym pole elektromagnetyczne z uwzględnieniem wszystkich stref, zjawiska odbić, kumulacji, ponieważ niedopuszczalne jest wprowadzenia komercyjne emisji na teren, co, do którego inwestor nie posiada tytułu prawnego; 8. art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie czy pomiędzy antenami dojdzie do kumulacji, czy może wystąpić na sąsiednich działkach zjawisko odbić od naturalnych przeszkód w tym budynków; 9. art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w związku z § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie poprzez odstąpienie od jego analizy i tym samym uznanie, że osoby postronne mogą znaleźć się w strefie pośredniej oraz zagrożenia, które wystąpią w odległości ponad 100 metrów od anten; 10. art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niesprecyzowanie decyzji w zakresie mocy, ilości anten, ich maksymalnego pochylenia wraz z uzasadnieniem tej kwestii w sposób możliwy do kontroli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wymaga wskazania, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Pojęcie oceny prawnej dotyczy natomiast szeroko pojętej wykładni prawa, która obejmuje różnego rodzaju egzegezy tekstów prawnych, łącznie z regułami walidacyjnymi, reguły wynikania norm prawnych z innych norm prawnych, a także kwestie dotyczące subsumpcji oraz wyboru konsekwencji prawnej faktu uznanego za udowodniony, a nie tylko rezultaty zastosowania tzw. dyrektyw wykładni prawa, których użycie ograniczone zostaje jedynie do ustalenia znaczenia (sposobu pojmowania) normy prawnej uznanej wcześniej za obowiązującą (mającą zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego). Ponieważ tak szeroko pojmowana wykładnia prawa wiąże sąd (organ), któremu sprawa została przekazana, to jest naturalne, że wymaga ona uzasadnienia, które stanowi integralną część orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r. II GSK 1762/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 lutego 2015 r. III SA/Gl 4/15; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W prawomocnym wyroku z 22 lutego 2019 r. II SA/Rz 1307/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podniósł, że ustalenia i wnioski organów w zakresie parametrów równoważnej mocy promieniowania izotropowego (EIRP) oraz występowania miejsc dostępnych dla ludności okazały się niewystarczające i przedwczesne dla stwierdzenia, czy planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Sąd wskazał, że w tym zakresie ustalenia faktyczne oraz ich ocena prawna wymaga uzupełnienia w następującym zakresie: 1. należy dokonać wyboru właściwego parametru granicznego (§ 3 ust. 1 pkt 1 lit. a)-g) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.) równoważnej mocy promieniowania izotropowego (EIRP) w świetle sformułowanej wyżej wykładni pojęcia miejsc dostępnych dla ludności (art. 124 ust. 2 p.o.ś); 2. należy ustalić i ocenić, w jaki sposób inwestycja jako całość (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko; dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne (por. np. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13); 3. w uzasadnieniach decyzji należy uwzględnić nie tylko rozważone przez inwestora w przedmiotowej sprawie zagadnienia wpływu na ostateczną wartość poziomów równoważnej mocy promieniowania izotropowego przedziałów kątów nachylenia wiązek promieniowania anten (tzw. tilty) oraz zmiany kierunku (azymutu) anten, lecz także problem możliwej kumulacji wartości mocy poszczególnych anten działających łącznie, zróżnicowanie szerokości wiązek promieniowania elektromagnetycznego, wszystkie możliwe warianty płaszczyzn pionowych i poziomowych emisji promieniowania przez poszczególne i działające łącznie anteny. Powyższe wskazania podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 2021 r. II OSK 1945/19, oddalając wniesioną skargę kasacyjną. Zdaniem NSA, Sąd Wojewódzki oceniał wydane w sprawie decyzje na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie, uwzględniając ustalenia dokonane przez organy obu instancji. Natomiast argumentacja uczestnika przedstawiona w postępowaniu sądowym nie mogła zastąpić oceny, którą powinny dokonać organy orzekające w sprawie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd stwierdza, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy wywiązały się z ciążącego na nich z mocy art. 153 P.p.s.a. obowiązku wypełniania wskazań wynikających z prawomocnych wyroków WSA w Rzeszowie i NSA. Ponadto wydając kwestionowane decyzje organy właściwie oceniły materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy oraz dokonały prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę prawną wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a także zmiany stanu prawnego. Zgodnie z ogólna zasadą wyrażoną art. 4 u.p.b., każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Wolność budowlana może być postrzegana nie tylko, jako zasada prawa - ale również jako publiczne prawo podmiotowe przysługujące każdemu, kto spełnia warunki określone w przepisach. Pozwala ono na kierowanie roszczeń wobec administracji publicznej, polegających na żądaniu zaniechania nieuprawnionej ingerencji w prawo podmiotowe inwestora bądź - w przypadkach wyraźnie przewidzianych przez normy prawne - na żądaniu wydania aktów administracyjnych pozwalających na prowadzenie robót budowlanych. Interes stron postępowania chroniony art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 u.p.b. Prawo zabudowy może być ograniczone tylko przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - i tylko w tym zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej może ingerować w planowaną zabudowę (por. wyroki WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2023 r. II SA/Po 723/22 i WSA w Krakowie z 25 października 2019 r. II SA/Kr 804/19; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.p.b., decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydana po uprzednim: 1) przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów; 3) wyrażeniu zgody przez ministra właściwego do spraw energii - w przypadku budowy lub rozbiórki gazociągu przesyłowego, linii przesyłowej elektroenergetycznej albo rurociągu dalekosiężnego ropy naftowej lub produktów naftowych, a także gazociągu, linii elektroenergetycznej albo rurociągu ropy naftowej lub produktów naftowych dochodzących do granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 u.p.b., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie Spółka zwróciła się do Starosty Powiatu [...] o udzielenie pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową, na działce nr [...]. Złożony wniosek jest kompletny i prawidłowo organy uznały, że skutecznie zainicjował postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zasadnie wskazał organ I instancji, że założenia projektowe planowanej inwestycji są zgodne z obowiązującym na działce nr [...] Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] dla Obszaru "[...], uchwalonym przez Radę Miejską [...], uchwałą z [...] grudnia 2003 r. nr [...] oraz z wymogami ochrony środowiska. Projektowana inwestycja polegająca na realizacji stacji bazowej jest bowiem zlokalizowana w obszarze oznaczonym w Planie symbolem UC 4 - teren o podstawowym przeznaczeniu dla funkcji usług komercyjnych z dopuszczeniem obiektów z pomieszczeniami na pobyt ludzi pod warunkiem, że nie będzie to kolidowało z podstawową funkcja terenu. Słusznie wskazał organ I instancji, że obowiązujący Plan nie wprowadza zakazów i ograniczeń, co do lokalizacji takich obiektów, w tym ograniczeń wysokościowych. Ponadto lokalizacja wnioskowanej inwestycji na ww. obszarze jest zgodna z art 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W konsekwencji Organy w sposób uprawniony stwierdziły, że inwestor spełnił przesłankę, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.b. Zgodnie z ww. regulacją, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Prawidłowo wskazały organy, że wskutek uchylenia § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, planowana inwestycja nie zalicza się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 poz. 1071), do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub zgłoszeń, o których mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy, stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Oznacza to, że przy wydawaniu decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornego obiektu po dniu 4 czerwca 2022 r. należało już stosować przepisy rozporządzenia z 2019 r. w nowym brzmieniu, a zatem z pominięciem obowiązku przeprowadzenia oceny środowiskowej i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niezależnie od powyższego należy podnieść, że w dniu 7 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę (III OPS 1/22) o następującej treści: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten". Przytoczona teza uchwały składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca dla każdego sądu administracyjnego (w tym dla samego NSA), chyba że skład sądu postanowi uruchomić procedurę obalenia związania stanowiskiem prawnym wyrażonym w uchwale NSA (art. 269 § 1 P.p.s.a.). Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym przy ocenie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, brak jest podstaw do uwzględnienia kumulacji mocy planowanych do zainstalowania anten. Należy również wskazać, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, określa dopuszczalny, bezpieczny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludzi na maksymalnie 10 W/m2. Zgodnie natomiast z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Definicję miejsc dostępnych dla ludności zawiera art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 z późn. zm) – dalej: "p.o.ś.", zgodnie z którym są to wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Ze sporządzonej analizy środowiskowej wynika, że zasięg obszaru o gęstości mocy pola elektromagnetycznego przekraczającej dopuszczalny poziom dla środowiska został wyznaczony sumarycznie dla anten na danym azymucie: dla azymutu 20° i tiltu 10° i wysokości zawieszenia anteny na wysokości 41 m w płaszczyźnie poziomej na długości 10,3 m w płaszczyźnie pionowej na wysokości minimalnej 39,2 m, dla azymutu 160° i tiltu 10° i wysokości zawieszenia anteny na wysokości 41 m na długości 10,3 m i wysokości min. 39,1 oraz odpowiednio dla azymutu 280° i tiltu 10° i wysokości zawieszenia anteny na wysokości 41 m w płaszczyźnie poziomej na długości 10,3 m i w płaszczyźnie pionowej na wysokości min. 39 m. Starosta zaznaczył, że podane wyżej tilty 10° są tiltami maksymalnymi dla poszczególnych azymutów. Dopuszczalny poziom gęstości mocy pola elektromagnetycznego na poszczególnych azymutach wynosi 4.0 W/m2. Obszary te znajdują się w przestrzeni nad działką nr [...] oraz na azymucie 20° nad działką drogową nr [...] i działką nr [...] na długości 2,6 m oraz na azymucie 160° nad działką nr [...] na długości 4,6 m. Słusznie przyjęły organy, że w realiach sprawy miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu art. 124 p.o.ś. występują poza zasięgiem pola elektromagnetycznego o gęstości mocy przekraczającej dopuszczalny poziom wyznaczonych według rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy zasadnie wywiodły organy, że budowa stacji bazowej nie spowoduje pogorszenia stanu środowiska i nie będzie oddziaływać w sposób negatywny na zdrowie ludzi. Obszar obejmujący pola elektromagnetyczne o wartościach granicznych dla anten nadawczych stacji wystąpi wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi, obszar o przekroczonym poziomie promieniowania niejonizującego nie pokrywa się z miejscami przebywania ludzi, budowa stacji nie wpłynie na pogorszenie stanu środowiska naturalnego - nie występują czynniki fizyczne mające wpływ na zanieczyszczenie środowiska. Zasadnie przyjęto również, że lokalizacja stacji bazowej nie będzie kolidować również z istniejącą zabudową według obecnego stanu zagospodarowania i zabudowy terenów przyległych. Co nie mniej istotne, w projekcie budowlanym odniesiono się również do przepisów rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, nie wykazując negatywnego wpływu inwestycji na otoczenie. Powyższe potwierdza, że prognozowany obszar pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych lub równych wartości dopuszczalnej znajduje się znacznie powyżej miejsc dostępnych dla ludności zdefiniowanych w art. 124 ust. 2 p.o.ś. W ocenie Sądu, przytoczone wyżej okoliczności potwierdzają stanowisko organów administracji architektoniczno – budowlanej. W sprawie wykazano zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami normującymi planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Wydanie pozwolenia na budowę poprzedziła zatem weryfikacja przedstawionej dokumentacji w zakresie zgodnym z art. 35 ust. 1 u.p.b., czemu organy obydwu instancji dały wyraz i co szczegółowo wyjaśniono w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji. Wymaga podkreślenia, że organ administracji architektoniczno-budowlanej posiada szczegółowo określone kompetencje kontrolne, które nie obejmują badania zgodności projektu budowlanego pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości technicznych jego wykonania. Organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę nie posiada zatem kompetencji do weryfikacji przyjętych w projekcie rozwiązań technicznych służących odprowadzaniu wód opadowych. W sytuacji wywiązania się przez inwestora z obowiązków określonych art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 u.p.b. oraz pozytywnej weryfikacji dokumentacji projektowej na podstawie art. 35 ust. 1 u.p.b., organ nie ma prawnej możliwości wydania decyzji odmownej. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.